Les prérogatives du gouvernement dans le processus d'élaboration de la loi

Emmanuel Macron et le Premier ministre Manuels Valls. En 2015, la loi dite "Macron" est devenue emblématique des prérogatives gouvernementales en matière législative. Procédure accélérée, utilisation à 3 reprises du fameux article 49 al. 3 et in fine dernier mot attribué à l'Assemblée nationale

Les prérogatives du gouvernement en matière législative sont très importantes, certaines ont déjà été abordées dans d'autres rubriques, d'autres feront ici l'objet de plus amples développements.

Petit tour d'horizon,

          S'agissant de ses propres initiatives (projets et amendements)

  • il peut présenter des projets de loi, certains textes même ne peuvent être présentés que sous sa propre initiative, et non des moindres puisqu'il s'agit des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale, des lois d'habiliation en vue de légiférer sous forme d'ordonnances (Phase préparatoire),
  • il peut participer aux travaux de la commission en charge de l'examen de la loi (Phase préparatoire),
  • il peut présenter des amendements tout au long de la procédure législative (Phase préparatoireSéance plénière/loi),
  • il peut faire entendre sa position à tout moment (Séance plénière/loi),
  • il peut retirer son projet à tout moment (Séance plénière/loi).

     

  • il peut contrairement aux parlementaires projeter une nouvelle charge publique ou diminuer des ressources (Phase préparatoire) (possibilité cependant réduite du fait des règles européennes en matière budgétaire.

    S'agissant des initiatives parlementaires,

  • il peut rejeter des propositions ou amendements d'origine parlementaire qui s'immisceraient dans le champ de son pouvoir réglementaire (art. 41, Attributions)
  • il peut soulever l'irrecevabilité d'un amendement parlementaire qui n'aurait pas été présenté en commission (art. 44 al. 2, Phase préparatoire + Séance plénière/loi).

    Il bénéficie d'une position privilégiée dans la maîtrise du temps législatif

  • il définit l'ordre du jour des chambres 2 semaines de séance sur 4 (Phase préparatoire),
  • en sus, de ces deux semaines, il dispose également d'une priorité afin que les chambres discutent des lois de finances, de financement de sécurité sociale, de lois relatives à des situations de crise (exemple, la loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence) et les votes autorisant les opérations armées extérieures (Phase préparatoire)
  • il peut accélérer la procédure législative et convoquer une commission mixte paritaire afin que députés et sénateurs puissent de concert proposer un texte en termes identiques (et cesser ainsi le risque d'un va-et-vient incessant entre les deux assemblées (Séance plénière/loi)
  • il peut bloquer un voter (cf. infra)
  • il peut faire adopter un texte sans vote en mettant en balance sa responsabilité devant l'Assemblée nationale (cf.infra),
  • il peut accorder "le dernier mot" à l'Assemblée nationale après un désaccord persistant entre les deux chambres (Séance plénière/loi)

enfin, il peut saisir le Conseil constitutionnel aux fins de contrôle de la loi (Après adoption).

 

 Afin d'éviter les répétitions, cette rubrique traitera :
 
  • du vote bloqué (art. 44 al. 3)
  • et de l'adoption de la loi sans vote (l'art. 49 al.3).

 

Le vote bloqué

Des parlementaires qui ne battent pas en retraite

 
ART- 44 al. 3  de la Constitution.
 
Si le gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement.  
 
Le vote bloqué ou vote unique est une pratique commode pour un gouvernement désireux d'éviter l'examen fastidieux d'amendements parlementaires. Ainsi les parlementaires arrêtent-ils de discuter du texte article par article mais en un seul bloc, expurgé des amendements rejetés par le gouvernement. Le vote bloqué peut cependant être limité à une partie seulement du texte de la loi.
 
Le vote bloqué ne peut toutefois pas empêcher la discussion de chacune des dispositions du texte soumis au vote (Décision n° 59-5 DC du 15 janvier 1960)
 
L'on pourrait ainsi supposer que le gouvernement dispose d'une arme efficace contre l'opposition, mais la pratique a également démontré qu'elle pouvait s'avérer tout aussi utile lorsque l'exécutif est confronté à une majorité ou à des alliés récalcitrants.
 
Illustration ou variation sur un même thème : 
 
 

Seconde délibération et vote bloqué (loi de 2013 sur les retraites)

En l'occurrence, le gouvernement avait demandé au Sénat une seconde délibération de la loi à travers un vote bloqué. Pourtant le Sénat majoritairement de gauche en 2013 aurait pu se montrer moins hostile au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ce qui tend à démontrer que l'assentiment d'une majorité censée proche d'un gouvernement n'est pas toujours acquis

L'adoption sans vote de la loi ou le 49 al. 3

Michel Rocard, au second plan derrière François Mitterrand, est le Premier ministre a avoir utilisé le plus fréquemment l'article 49 al. 3. Il faut dire que de 1988 à 1991, il ne disposait que d'une majorité relative à l'Assemblée nationale.
Quoi qu'il en soit, avec la réforme de 2008, son record semble aujourd'hui inaccessible

 

ART- 49 al. 3 de la Constitution

Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les 24 h qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session

 

Une telle procédure eut été inimaginable au temps de la IIIe et IVe Républiques. Désormais il est possible d'adopter une loi sans vote formel de l'Assemblée nationale ! Cependant quand bien même une motion de censure n'aurait-elle pas conduit le Premier ministre à remettre la démission de son gouvernement au président de la République, cela ne signifie pas pour autant que le texte est définitivement adopté. En effet, la navette législative peut reprendre son cours normal, à moins que l'article 49 al. 3 ne soit (ré)utilisé à l'occasion de la lecture définitive de la loi par l'Assemblée nationale (cf. infra, l'exemple de la loi Macron). Une seule délibération du conseil des ministres sur l'engagement de responsabilité, à l'appui de l'article 49 al. 3, permet en effet plusieurs engagements de responsabilité au cours des différentes phases de la procédure d'une même loi (Décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989).

Jusqu'à lors aucun gouvernement n'a dû remettre sa démission consécutivement à cette procédure, il est vrai que même en cas de dépôt d'une motion de censure, celle-ci n'a que de faibles chances d'aboutir (elle requiert en effet la majorité des membres de l'Assemblée, soit 289 voix pour) . Le 49 al. 3 a ainsi permis de faire adopter plus de 80 lois toutes controversées et/ou trop longuement discutées.

Précisons que les lois organiques sont exclues du champ de l'article 49 al. 3.

Cependant la réforme constitutionnelle de 2008 a limité la capacité du gouvernement à faire usage de cet article. En effet, il est dorénavant limité au projet de loi de finances, au projet de financement de la sécurité sociale et à une loi sur un sujet quelconque par session. Ce n'est donc plus un droit de "tirage" illimité. L'on peut néanmoins continuer à l'utiliser comme une "arme de dissuasion" à l'adresse de députés réfractaires. Il va sans dire (mais c'est mieux en le disant) que l'usage de cette disposition constitutionnelle signifie un aveu de faiblesse ou tout du moins une incapacité à convaincre les députés du bien fondé d'une réforme.

 

 

 Le recours au 49 al. 3 sous la Ve République (Presse)

 

Une méthode qui fait débat

Reportage de Public Sénat

Le 49.3, l'arme fatale qui coupe court au débat législatif voire à la "guérilla parlementaire".
Cette arme sera utilisée à 3 reprises en vue de l'adoption de la loi Macron de 2015. Ce faisant, le gouvernement s'en est privé pour adopter une autre loi ordinaire au cours de cette session parlementaire. En d'autres termes, c'est une arme qui peut être utilisée en rafale mais toujours sur une même cible

Le 49-3 et le vote bloqué, les armes du gouvernement contre les frondeurs (presse)

Après l'usage du 49-3 au profit de la loi "Macron", le rejet de la motion de censure (février 2015)

Le périple de la loi Macron et 1 et 2 et 3, 0.

- Travaux préparatoires : Assemblée nationale : Projet de loi n° 2447 ; Rapport de M. Richard Ferrand, M. Christophe Castaner, M. Laurent Grandguillaume, M. Denys Robiliard, M. Gilles Savary, M. Alain Tourret, M. Stéphane Travert, Mme Cécile Untermaier et Mme Clotilde Valter, au nom de la commission spéciale, n° 2498 ; Discussion les 26, 27, 28 et 30 janvier et 2, 3, 4, 6, 9, 12, 13 et 14 février 2015. Texte considéré comme adopté, en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, après engagement de la procédure accélérée, le 19 février 2015 (TA n° 473). Sénat : Projet de loi considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, après engagement de la procédure accélérée, n° 300 (2014-2015) ; Rapport de Mmes Catherine Deroche et Dominique Estrosi Sassone et de M. François Pillet, au nom de la commission spéciale, n° 370 (2014-2015) ; Texte de la commission n° 371 (2014-2015) ; Discussion les 7,8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16 et 17 avril, 4, 5, 6, 7, 11 et 12 mai 2015 et adoption le 12 mai 2015 (TA n° 99, 2014-2015). Assemblée nationale : Projet de loi, modifié par le Sénat, n° 2765 ; Rapport de M. Richard Ferrand, au nom de la commission mixte paritaire, n° 2833. Sénat : Rapport de Mmes Catherine Deroche et Dominique Estrosi Sassone et de M. François Pillet, au nom de la commission mixte paritaire, n° 479 (2014-2015) ; Résultat des travaux de la commission n° 480 (2014-2015). Assemblée nationale : Projet de loi, modifié par le Sénat, n° 2765 ; Rapport de M. Richard Ferrand, au nom de la commission spéciale, n° 2866 ; Discussion le 16 juin 2015. Texte considéré comme adopté, en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, le 18 juin 2015 (TA n° 538). Sénat : Projet de loi considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, n° 539 (2014-2015) ; Rapport de Mmes Catherine Deroche et Dominique Estrosi Sassone et de M. François Pillet, au nom de la commission spéciale, n° 541 (2014-2015) ; Texte de la commission n° 542 (2014-2015) ; Discussion les 30 juin et 1er juillet 2015 et adoption le 1er juillet 2015 (TA n° 124, 2014-2015). Assemblée nationale : Projet de loi, modifié par le Sénat en nouvelle lecture, n° 2934 ; Rapport de M. Richard Ferrand, au nom de la commission spéciale, n° 2970 ; Discussion le 9 juillet 2015. Texte considéré comme adopté, en lecture définitive, en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, le 10 juillet 2015 (TA n° 565). - Conseil constitutionnel : Décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015 publiée au Journal officiel de ce jour.

Décision n°2015-715 DC (loi Macron)

Après la loi Macron, la loi dite El Khomri (loi travail) a fait l'objet d'un tel recours en 2016.

Après la loi Macron en 2015, le retour du 49. 3 pour la loi El Khomri

L'opposition à cette loi fut intense, à l'image du mouvement Nuit debout, Place de la République à Paris. L'emploi du 49 al. 3 renforça même cette opposition.

 

 

L'article 2 de la loi relatif à l'inversion de la hiérarchie des normes étant contesté par des parlementaires issus des rangs de la gauche, le Premier ministre a sorti "l'artillerie lourde" ou pour dire les choses plus pudiquement "un moyen constitutionnel" comme un autre... afin de faire adopter la loi sans vote en espérant museler des députés à l'approche des présidentielles et des législatives de 2017

Dossier législatif de la loi travail

Sur le fond de la loi

Les 5 points de la loi dont les députés vont le plus débattre (20 minutes)

Les députés n'auront pas à débattre du fond de la loi dans la mesure où le Premier ministre a eu recours, après un Conseil des ministres exprès, à l'article 49 al. 3 de la Constitution en vue de son adoption sans vote. En retour, la réplique de l'opposition ne s'est pas faite attendre puisqu'elle a déposé, sans surprise, une motion de censure qui sera au final rejetée le 12 mai. Puis une autre quelques semaines plus tard lorsque le Premier ministre fera de nouveau usage du 49 al. 3. Au total, le gouvernement Valls activera à 6 reprises cet article (3 fois pour la loi Macron et 3 fois pour la loi El Khomri).

Les réactions au recours à l'article 49 al. 3 (20 minutes)

Le texte de la motion de censure déposé par les élus de l'opposition

Pour plus de précisions quant à cette procédure voir notre rubrique Prérogatives du Gvt

La loi ainsi adoptée sans vote formel fut ensuite transmise au Sénat et ainsi de suite pour une adoption finale sans vote de l'Assemblée.

Vidéo de l'allocution du Premier ministre sur le recours de l'article 49 al 3 de la Constitution

 

motion-de-censure-des-gauches-et-ecologistes

Fait rarissime, des élus de gauche (a priori issu de la majorité de la XIVe législature) ont projeté de présenter une motion de censure. Il leur a manqué 2 signatures pour atteindre leur objectif.