Nous verrons tour à tour :

  • la séance publique
  • le délai de 6 semaines pour la discussion en 1e lecture
  • le texte qui servira de base aux discussions en séance plénière
  • la discussion générale et l'ordre d'appel
  • les motions de procédure
  • l'examen des articles et des amendements
  • la 1e lecture devant la 1e chambre saisie
  • la navette législative
  • la 1e lecture de la 2nde chambre
  • les nouvelles lectures
  • la commission mixte paritaire (hors séance plénière)
  • l'adoption du texte

Séances publiques des assemblées

Contrairement à ce que pourrait laisser paraître ce magnifique panorama de l'hémicycle de l'Assemblée nationale, tous les députés ne sont pas forcément présents lors des débats législatifs. Tout dépend en effet des enjeux politiques liés au texte en discussion. Pour les besoins du débat, il n'est pas rare que des parlementaires siègent encore de nuit et que le texte soit finalement adopté à des heures indues

ART- 33 de la Constitution [séances publiques des assemblées]

Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel.
Chaque assemblée peut siéger en comité secret à la demande du Premier ministre ou d'un dixième de ses membres [sauf erreur de notre part, il semblerait que cela ne soit jamais produit].

Précisons que bien évidemment un même texte de loi ne peut être discuté en séance publique simultanément dans les deux chambres.

Toutes ces séances publiques ne sont pas dévolues à l'examen des lois (voir la fixation de l'ordre du jour).

 

Comment assister à une séance publique ? (document Assemblée nationale)

Le délai de 6 semaines pour la discussion en 1e lecture

 

ART- 42 al. 3 de la Constitution

La discussion en séance, en 1e lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la 1e assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de 6 semaines après son dépôt.  […].

 

  • s’il s’agit d’un projet de LF (loi de finances] ou de LFSS [loi de financement de la sécurité sociale],  la première chambre saisie sera obligatoirement l’Assemblée nationale. Le délai de 6 semaines ne s'applique pas (art. 42 al. 4). Quant aux projets de loi relatifs aux états de crise, il en va de même, le délai de 6 semaines ne s'appliquent pas non plus (art. 42 al.4).
  •  si le projet a trait à l’organisation des Collectivités, la première chambre saisie sera obligatoirement le Sénat.

Pour le reste, le gouvernement choisit discrétionnairement laquelle des deux assemblées aura la primeur de son projet.

Evidemment, s'il s'agit d'une proposition, la 1e chambre saisie sera celle de celui ou de ceux qui la porte(nt).

Le texte qui servira de base aux discussions

 

ART- 42 de la Constitution

al. 1 - La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l'assemblée a été saisie. 

D'où l'importance des travaux en commission voir Phase préparatoire

 

al. 2 - Toutefois, la discussion en séance des des projets de révision constitutionnelle, des projets de LF et des projets de LFSS porte, en 1e lecture devant la 1e assemblée saisie [Assemblée nationale ou Sénat pour les projets de loi constitutionnelle/Assemblée natonale si LF ou LFSS] sur le texte présenté par le gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.

 

La discussion générale et l'ordre d'appel

Simone Veil, ministre de la santé, défendant au Perchoir de l'Assemblée nationale, lors d'une discussion générale particulièrement houleuse, son projet de loi autorisant l'interruption volontaire de grossesse (loi Veil du 17 janvier 1975).

Le temps consacré à la discussion générale est plus ou moins long. Généralement un texte visant à réformer la Constitution fera l'objet d'une discussion générale deux fois plus longue que celle consacrée à une loi ordinaire (voir document suivant).

Cette discussion a, en outre, une forte coloration politique ; elle permet de prendre la mesure des opinions des différents groupes parlementaires quant à l'opportunité, la pertinence et la qualité de la loi ainsi présentée. Elle permet également de mesurer le degré d'opposition qu'elle soulève.

Exemple. Au Perchoir ou au Plateau, le rapporteur de la commission concernée par le texte présente celui-ci en précisant les points essentiels (10 à 15'), au besoin un délai supplémentaire (5') lui est accordé pour présenter un avis. Lui succèdent, les orateurs des groupes parlementaires désignés par ceux-ci afin d'exprimer leur opinion sur le texte. L'orateur du groupe majoritaire à l'assemblée dispose de plus de temps. En effet, le temps de parole des groupes varie selon leur importance numérique. Les non-inscrits ont cependant droit à la parole mais cette expression intervient à la fin (5').

En principe, la discussion générale n'appelle pas de vote à moins qu'une motion n'y soit soulevée... Il est toutefois possible qu'une motion soit présentée avant la discussion générale (voir infra). Dans la 1e hypothèse, cette motion pourrait empêcher la poursuite du processus, dans la 2nde elle pourrait empêcher la discussion générale et par la même la poursuite du processus législatif.

Quant à la participation des membres du gouvernement à la discussion générale...

Crédits : legifrance

A l’Assemblée nationale, le Gouvernement peut, en principe, selon son choix : soit ouvrir la discussion en séance publique, soit intervenir après les rapporteurs des commissions. Toutefois, pour les propositions de loi déposées à l’Assemblée nationale en première lecture et les textes élaborés par la commission mixte paritaire, l’usage constant est qu’il intervienne après les rapporteurs des commissions. Au Sénat, le Gouvernement intervient avant la commission pour les projets de loi et, pour les propositions de loi, après leur auteur et la commission (article 42, alinéa 2, du règlement). Les membres du Gouvernement sont entendus quand ils le demandent et peuvent se faire assister par des commissaires du Gouvernement (article 31 de la Constitution). Les commissaires du Gouvernement, qui peuvent prendre place au banc du Gouvernement, ne sont admis à prendre la parole, à la demande du Gouvernement, qu’au Sénat ( article 56 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 37 du règlement du Sénat).

Les commissaires du gouvernement sont nommés par décret afin d'assister l'exécutif. Il s'agit de hauts fonctionnaires désignés pour le temps du débat nécessaire à l'adoption d'une loi.

ART - 31 de la Constitution

Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent.
Ils peuvent se faire assister par des commissaires du Gouvernement.

Cette assistance est davantage d'ordre technique que politique.

Organisation des discussions générales à l'Assemblée nationale, ordre d'appel

Cette organisation résulte de la Conférence des présidents. Les temps de parole sont ainsi comptés entre le rapporteur d'une loi et les groupes politiques (selon leur importance numérique).

Les motions de procédure

Outre les irrecevabilités envisagées in Prérogatives du Gvt), voyons les différentes formes de motions de procédure pouvant être soulevées avant, pendant ou après la discussion générale et qui, en cas d'adoption, remettraient en cause le cours normal (et tranquille) de la procédure législative.

A noter qu'à ce stade seule une motion de procédure adoptée à l'encontre d'une proposition interrompt le cours de la procédure législative (celle-ci pourra être redéposée à l'occasion de la prochaine session annuelle, voir loi Abeille). A contrario, une motion adoptée à l'encontre d'un projet ne signifie pas l'abandon de celui-ci. Simplement, il sera transmis en 1e lecture à la seconde chambre qui discutera dès lors du projet sous sa forme initiale.

Crédits. legifrance

Glossaire sur les motions de procédure

 

ASSEMBLÉE NATIONALE

 

Motion de rejet préalable : l’objet de cette motion est de faire reconnaître que le texte est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer. L’adoption d’une motion de rejet préalable entraîne le rejet du texte. La motion est examinée avant la discussion générale, sauf lorsqu’il s’agit d’une séance réservée à l’opposition ou à un groupe minoritaire auquel cas elle est discutée à l’issue de la discussion générale ( article 91, al. 5 et 10 du règlement de l’Assemblée nationale).

 

Motion de renvoi en commission : cette motion a pour effet, en cas d’adoption, de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport. La motion est examinée avant la discussion générale, sauf lorsqu’il s’agit d’une séance réservée à l’opposition ou à un groupe minoritaire auquel cas elle est discutée à l’issue de la discussion générale ( article 91, al. 6 à 8 et 10 du règlement de l’Assemblée nationale). Cette motion de procédure ne peut être utilisée au stade de la lecture des conclusions d’une commission mixte paritaire.

 

Motion d’ajournement : procédure spécifique à l’examen des projets de loi de ratification ou d’approbation des traités et accords internationaux ( article 128 du règlement de l’Assemblée nationale), l’ajournement permet de reporter la discussion d’un accord international sans pour autant le rejeter. La motion est examinée après la discussion générale. Son adoption oblige la commission à présenter un nouveau rapport.

 

Motion référendaire : procédure spécifique à l’examen des projets de loi portant sur un objet mentionné à l’article 11 de la Constitution, elle tend à proposer au Président de la République de soumettre le texte au référendum ( articles 122 et 123 du règlement de l’Assemblée nationale). Elle peut être discutée en séance publique, à toutes les phases de l’examen d’un texte, au plus tard avant la fin de la discussion générale. Son adoption suspend la discussion du projet de loi, jusqu’à la décision du Sénat sur la proposition de référendum (sous trente jours).

 

SÉNAT

 

Exception d’irrecevabilité : l’objet de l’exception d’irrecevabilité est de faire reconnaître que le texte en discussion – à l’exclusion des irrecevabilités des articles 40 et 41 de la Constitution qui font l’objet de procédures spécifiques –, est contraire à une disposition constitutionnelle, législative ou réglementaire. En cas d’adoption, elle a pour effet d’entraîner le rejet du texte à l’encontre duquel elle a été soulevée. A la différence de ce qui est prévu à l’Assemblée nationale, elle peut être soulevée au cours de la discussion et ne concerner qu’une disposition. Sauf lorsqu’elle émane du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, l’exception d’irrecevabilité ne peut être opposée qu’une fois au cours d’un même débat avant la discussion des articles ( article 44, al. 2 et 8 du règlement du Sénat).

 

Question préalable : l’objet de la question préalable est de faire décider soit que le Sénat s’oppose à l’ensemble du texte, soit qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération. Elle peut être posée avant la discussion des articles ou, si elle émane du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, après l’audition du ministre et du rapporteur ( article 44, al. 3 et 8 du règlement du Sénat).

 

Motion incidente ou préjudicielle : l’objet de cette motion est de subordonner un débat à une ou plusieurs conditions en rapport avec le texte en discussion. Son effet, en cas d’adoption, est de faire renvoyer le débat jusqu’à réalisation de la ou desdites conditions. Cette motion ne peut pas être présentée au cours de la discussion des textes inscrits à l’ordre du jour prioritaire par le Gouvernement ( article 44, al. 4, 7 et 8 du règlement du Sénat).

 

Motion de renvoi en commission : en cas d’adoption, l’effet de cette motion, qui peut concerner tout ou partie du texte en discussion, est de suspendre le débat jusqu’à présentation d’un nouveau rapport par la commission. Lorsqu’il s’agit d’un texte prioritaire, la commission doit présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du Gouvernement. Lorsqu’un vote est déjà intervenu sur une demande de renvoi portant sur l’ensemble du texte, la demande est irrecevable, sauf si elle émane du Gouvernement ou de la commission ( article 44, al. 5 et 8 du règlement du Sénat).

 

Motion référendaire : procédure spécifique à l’examen des projets de loi portant sur un objet mentionné à l’article 11 de la Constitution, elle tend à proposer au Président de la République de soumettre le texte au référendum ( articles 67 et 68 du règlement du Sénat). Son adoption suspend la discussion du projet de loi, jusqu’à la décision de l’Assemblée nationale sur la proposition de référendum (sous trente jours).

Constatons que les procédures diffèrent quelque peu selon la chambre. Précisons néanmoins que si ces motions sont susceptibles d'interrompre ou de suspendre la discussion d'une loi, dans les faits elles ont peu de chances de parvenir à leurs fins (sauf si les majorités législative et sénatoriale ne coïncident pas, l'une étant majoritairement de droite, l'autre de gauche). Il existe somme toutes quelques exemples ici présentés.

Cette proposition de loi écologiste a fait l'objet d'une motion de renvoi en commission en 2013. Cependant elle sera reprise et adoptée en 2015. Le renvoi en commission, dans ce cas d'espèce, n'aura donc pas eu raison de la proposition de loi d'un groupe minoritaire.

Quelques exemples pratiques

RENVOI DU TEXTE EN COMMISSION

 Exemple motion de renvoi en commission parlementaire de la proposition de loi visant à instaurer le « principe de précaution pour les risques résultant des ondes électromagnétiques » (2013).

L'exception pourtant soulevée par des sénateurs n'était pas sans fondements juridiques. Pour preuve, la décision radicale du Conseil constitutionnel. Nous y reviendrons dans une autre rubrique

L’EXCEPTION D’IRRECEVABILITE (question de droit)

Exemple d'exception d'irrecevabilité rejetée

Exception présentée au sujet de la proposition de loi relative à la pénalisation de la contestation de l’existence des génocides reconnus par la loi. Ce cas est fort intéressant dans la mesure où l'exception d'irrecevabilité préfigurait la "censure" du Conseil constitutionnel (Décision n°2012-647 DC du 28 février 2012).

La question des OGM divise les parlementaires. En 2008, elle fit l'objet d'un rejet préalable puis en 2014 d'une exception d'irrecevabilité du Sénat

Exemple d'une exception d'irrecevabilité approuvée (presse) par le Sénat rejettant l'interdiction des maïs OGM (février 2014)

Dans ce cas précis, la proposition de loi ayant été présentée par un sénateur et rejetée par ses pairs, elle ne pouvait être transmise à l'autre chambre. Cependant avec le soutien du gouvernement une proposition allant dans le même sens que celui de la proposition sénatoriale a été présentée à l'Assemblée et la procédure législative a pu reprendre son cours (navette...). Une loi fut ainsi adoptée interdisant la mise en culture des maïs transgéniques et ensuite jugée conforme par le Conseil constitutionnel (Loi n°2014-567 du 2 juin 2014).

 

3. LA QUESTION PREALABLE (question de fait/rejet préalable)

Définition (source Sénat) : « La question préalable est la procédure par laquelle une assemblée décide qu’il n’y a pas lieu d’engager la discussion du texte soumis à son examen, du fait d’un motif d’opposition qui rendrait inutile toute délibération au fond. L’adoption de la question préalable équivaut au rejet de l’ensemble du texte en discussion ».

Exemple d'un rejet préalable (Pascal JAN) (2008 rejet du projet de loi sur les OGM du fait de l’absentéisme des députés de la majorité)

Cependant ce rejet préalable, voté massivement par l'opposition, n'a pas définitivement enterré le projet. Le gouvernement a ainsi relancé la procédure et la loi fut adoptée par les deux assemblées. Ce coup d'éclat s'est donc révélé être un feu de faille mais a eu pour effet de semer la zizanie au sein de la majorité et a occasionné un "remontage de bretelles" du gouvernement à l'égard de ses troupes.

Le projet de loi constitutionnelle a pour objet la ratification de la Charte européenne des langues régionales. Or le rejet préalable du texte par le Sénat diminue les chances (ou les risques selon les points de vue) d'une telle ratification. Le projet est cependant transmis à l'Assemblée nationale, mais il faut bien entendu qu'un même texte soit validé par les deux chambres pour être soumis au Congrès.

Le rejet préalable du Sénat du projet de loi constitutionnelle autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires (le 27 octobre 2015)

Malgré le rejet préalable en 1e lecture de la 1e chambre saisie (le Sénat), le texte initial a été transmis à l'Assemblée nationale. Cependant de par son caractère constitutionnel, le projet risque fort de rester lettre morte puisque pour réunir le Congrès, il faut impérativement l'accord des deux chambres. L'on ne saurait ainsi passer outre le refus du Sénat si celui-ci maintient son opposition au texte.

L'examen des articles et des amendements

L'ancien président de l'Assemblée nationale, Jean-Louis Debré, encadré par des milliers d'amendements. Le projet de loi de privatisation de GDF en 2006 a littéralement croulé sous les amendements (137 000 !). C'est une manière pour l'opposition de faire obstruction à un débat parlementaire serein

L'examen des articles et des amendements est une étape clef de la vie parlementaire, mêlant les considérations juridiques et politiques. Il ne va évidemment pas de soi pour un ministre ou parlementaire novice. Jugez plutôt !

Pour une définition de l'amendement et les conditions de sa recevabilité (notamment financière) voir

Phase préparatoire

 

Crédits : legifrance

Le temps législatif programmé

Le règlement de l’Assemblée nationale (articles 49 et 55) a mis en œuvre la possibilité, ouverte par les articles 17 à 19 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, d’instituer une procédure, dite de « temps législatif programmé », impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance. Lorsque la conférence des présidents décide d’engager cette procédure, elle fixe  le temps d’expression alloué aux groupes. La durée réservée aux groupes peut, à la demande d’un président de groupe, être d’au moins 30 heures (« temps législatif programmé allongé ») et, une fois par session, être portée à 50 heures (« temps législatif programmé exceptionnel »). Lorsqu’un groupe a épuisé le temps qui lui a ainsi été attribué, la parole peut être refusée à ses membres et les amendements déposés par ces derniers peuvent être mis aux voix sans débat. Des explications de vote personnelles de cinq minutes sur l’ensemble du texte sont admises à l’issue du vote du dernier article. Cette procédure de « temps législatif programmé » n’est toutefois applicable ni aux révisions constitutionnelles ni aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Elle ne l’est pas non plus, à la demande d’un président de groupe, si les délais prévus par l’article 42 de la Constitution n’ont pas été respectés, même si la procédure accélérée a été engagée.

L'examen du texte

Sauf prise de parole demandée sur tel ou tel article, l’examen en séance ne porte que sur les amendements. L’ordre de cet examen suit celui des articles. Cet ordre peut toutefois être modifié à la suite de demandes de « réserve » ou de « priorité » dans l’examen des articles. A l’Assemblée nationale, la réserve et la priorité sont de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. Au Sénat, la réserve et la priorité sont de droit à la demande de la commission saisie au fond, sauf opposition du Gouvernement.

Au sein d’un même article, l’ordre d’examen des amendements repose sur un mode de classement qu’il est important de connaître afin d’être en mesure d’anticiper le cours de la discussion en séance. Il est fourni aux parlementaires sous la forme d’un « dérouleur » (« feuille jaune » à l’Assemblée nationale) dont les commissaires du Gouvernement peuvent disposer auprès du service de la séance ou sur le site Internet des assemblées parlementaires. À l’Assemblée nationale, un dérouleur actualisé en temps réel est mis à la disposition des utilisateurs du portail de dépôt des amendements (Éloi).

La méthode de classement repose sur quelques principes simples :

  • l’ordre de classement va de l’unité la plus générale à l’unité la plus ponctuelle : une suppression d’article est appelée avant la suppression d’un alinéa, celle-ci avant la suppression d’une phrase, qui précède elle-même une suppression de mots. De même, la réécriture d’un article est appelée avant la reformulation d’un alinéa dans son ensemble, elle-même examinée avant le remplacement d’une seule phrase ou la modification de quelques mots ;
  • la logique est analogue s’agissant de la portée au fond des amendements, qui sont mis aux voix en commençant par ceux qui s’écartent le plus du texte proposé et en suivant l’ordre des dispositions auxquelles ils s’opposent ou s’ajoutent ou entre lesquelles ils s’intercalent ;
  • enfin, à l’Assemblée nationale, les amendements déposés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond bénéficient d’une priorité de discussion par rapport aux amendements identiques des parlementaires, tandis qu’au Sénat de tels amendements identiques sont classés par ordre de dépôt.

Cette approche conduit, lorsqu’un amendement est adopté, à faire « tomber » (c'est-à-dire à rendre sans objet) tous les amendements qui portaient sur un élément plus précis au sein de la disposition en discussion. L’adoption d’un amendement de réécriture d’un alinéa rend ainsi sans objet les amendements suivants dans l’ordre d’examen, qui entendaient par exemple procéder à une modification de quelques mots de ce même alinéa. S’ils ne sont pas en discussion commune, quel que soit leur auteur, ces derniers amendements ne seront donc pas appelés et la discussion passera directement à l’alinéa suivant.

En application de l ’article 100, alinéa 6, du règlement de l’Assemblée nationale, lorsque plusieurs amendements, exclusifs l’un de l’autre, sont en concurrence, le président de séance peut les soumettre à une discussion commune permettant à chacun de leurs auteurs de les présenter avant qu’ils ne soient mis aux voix successivement. Au Sénat, les amendements venant en concurrence sont mis en discussion commune, sauf décision contraire de la conférence des présidents ou du Sénat sur proposition de la commission saisie au fond (article 49, alinéa 2).

Un amendement non défendu par son auteur ou par l’un de ses cosignataires absents en séance lors de son appel est considéré comme « non soutenu ». À l’Assemblée nationale, il ne peut pas être repris par le Gouvernement.

Les amendements sont discutés et mis aux voix avant le vote sur l’article auquel ils se rapportent ( article 100 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 49 du règlement du Sénat). Le vote peut être effectué par division lorsque la complexité l'impose ( article 63 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 42 du règlement du Sénat). Les votes sont acquis à la majorité des suffrages exprimés, de sorte que le partage des voix aboutit au rejet. Les votes s'expriment soit à main levée (cas de très loin le plus fréquent) soit, en cas de doute sur le résultat du vote à main levée, par assis et levé, soit par scrutin public ordinaire ou à la tribune ( article 63 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 53 du règlement du Sénat). Le vote par scrutin public ordinaire, qui permet soit de lever un doute persistant sur le résultat du vote, soit de connaître le détail des votes, est de droit, sur décision du Président, à la demande du Gouvernement, de la commission saisie au fond ou sur demande écrite du président d’un groupe ou de son délégué à l’Assemblée nationale.

 

La réponse du gouvernement aux amendements parlementaires

 

Crédits : légifrance. Le Gouvernement doit toujours exprimer son avis sur un amendement d’origine parlementaire (avis favorable, défavorable ou de rejet, de retrait, de sagesse), après que le rapporteur de la commission saisie au fond et, éventuellement, celui des commissions saisies pour avis, a exprimé le sien.

 

Les amendements gouvernementaux

A l'instar des parlementaires, le gouvernement peut présenter des amendements non seulement en commission mais aussi en séance publique. Cela suppose néanmoins une concertation entre ministères afin d'éviter les "couacs" au sein de l'exécutif. Dans l'idéal, le cabinet du Premier ministre et le secrétariat général du gouvernement doivent être informés des initiatives des ministres lesquelles pourront ainsi faire l'objet d'une réunion interministérielle afin que tout soit bien "calé" et éviter tout amendement susceptible d'être in fine jugé inconstitutionnel. Il va sans dire que ces amendements ont également une portée politique et peuvent souligner un revirement voire un renoncement de la part du gouvernement quant à l'un de ses projets ("rétropédalage").

 

L'interdiction constitutionnelle des cavaliers législatifs

ART- 45 al. 1 de la Constitution [l’amendement doit avoir un lien même indirect avec le projet ou la proposition initial(e), l’interdiction formelle des « cavaliers » législatifs]
 
[…] tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.
 
Cette interdiction fait suite à la réforme de 2008 et à la LO de 2009.
 
 
 
Les sous-amendements
 
Crédits : légifrance
 
Les sous-amendements portent sur des amendements déposés sans en contredire le sens. Aucun délai ne s’impose pour leur dépôt. Toutefois, au Sénat, en application d’une coutume constante, ils ne sont plus recevables après le début des explications de vote sur l’amendement auquel ils s’appliquent. Comme les amendements, ils doivent être écrits et sommairement motivés.
 
Nous voyons que l'examen d'une loi peut faire l'objet d'âpres discussions, de manoeuvres dilatoires et autres chausse-trappes, c'est pourquoi le gouvernement dispose d'importants moyens pour contourner l'obstruction parlementaire, en accélérant la procédure, en bloquant le texte, en mettant en jeu sa responsabilité pour faire adopter le texte sans vote voir Prérogatives du Gvt.
 

Le vote en 1e lecture par la 1e chambre

Pupitre d'un député lui permettant de voter selon un procédé électronique

Après l'examen du texte, du vote des amendements et des articles un à un, il revient de procéder au vote global de la loi en 1e lecture avant que le texte effectivement adopté soit transmis en 1e lecture à la seconde chambre ou à défaut le texte initial.

 

La possibilité de procéder à une seconde délibération

Avant le commencement des explications de vote sur l'ensemble du texte, l'Assemblée nationale peut décider à la demande d'un député ou du gouvernement une seconde délibération de la loi, sur tout ou partie du texte (voir art. 101 du RAN,  art. 119 (projets de loi de finances) et art. 121-3 (projets de loi de financement de la sécurité sociale).

Art. 43 du RAS.  Avant le vote sur l'ensemble d'un texte, tout ou partie de celui-ci peut être renvoyé, sur décision du Sénat, à la commission, pour une seconde délibération à condition que la demande de renvoi ait été formulée ou acceptée par le Gouvernement.  Lorsqu'il y a lieu à seconde délibération, les textes adoptés lors de la première délibération sont renvoyés à la commission, qui doit présenter un nouveau rapport. Dans sa seconde délibération, le Sénat statue seulement sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission, présentées sous forme d'amendements et sur les sous-amendements s'appliquant à ces amendements. Avant que le vote sur l'ensemble ne soit intervenu, aucun vote acquis ne peut être remis en question sans renvoi préalable à la commission soit pour coordination, soit pour seconde délibération.

 

Cette procédure peut être utilisée lors d'autres lectures.

Crédits : legifrance

Après le vote du dernier article, dès lors que le texte comporte plus d'un article, il est procédé à un vote sur l'ensemble du texte. La conférence des présidents peut décider de reporter ce vote sur l’ensemble du texte à une séance ultérieure, où il sera procédé à un scrutin public solennel. Il peut toutefois être procédé, avant le commencement des explications de vote sur l'ensemble du texte, à une seconde délibération sur tout ou partie du texte ( articles 101, 119 et 121-3 du règlement de l'Assemblée nationale ; article 43 du règlement du Sénat). La seconde délibération est de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.

 

ART-27 de la Constitution

Tout mandat impératif est nul.

Le droit de vote des membres du Parlement est personnel.

La loi organique peut autoriser exceptionnellement la délégation de vote. Dans ce cas, nul ne peut recevoir délégation de plus d'un mandat.

 

Lorsque le moment est venu de voter le texte dans sa globalité, les parlementaires ont le choix de ne pas y participer, de s'abstenir, de voter contre ou de voter pour. Le mandat impératif étant nul conformément au principe de la représentation, le parlementaire doit voter en son âme et conscience et peut ainsi être en contradiction avec le reste de son groupe parlementaire. Il bénéficie à ce sujet d'une immunité absolue perpétuelle (il en va de même à l'occasion des débats législatifs, voir Parlementaires).

Le résultat final l'emporte à la majorité absolue des suffrages exprimés. Aussi la loi peut-elle être adoptée par une poignée de parlementaires effectivement présents. A noter cependant qu un élu peut bénéficier d'un mandat d'un de ses collègues (membres de son groupe parlementaire) pour voter en son nom. Précisons que le texte adopté par l'une ou l'autre chambre avant son adoption définitive par les deux assemblées est communément appelé "petite loi".

Les différentes procédures de vote

Crédits : vie-publique

  • Le vote à main levée, formule la plus courante, souple et rapide, exige la présence des parlementaires, mais ne laisse aucune trace et peut donner lieu à des erreurs. En cas de doute, il est procédé par assis et levé.
  • Le vote par scrutin public ordinaire a lieu notamment à la demande du Gouvernement, du président de l’assemblée, d’un ou de plusieurs présidents de groupe, ou de la commission saisie au fond. À l’Assemblée, la Conférence des présidents peut décider d’organiser un scrutin public sur un texte lors d’une séance choisie à l’avance pour permettre une large participation des députés (on parle alors de vote solennel). Ce scrutin est de droit au Sénat pour les lois organiques, les révisions constitutionnelles et l’adoption du budget. Les parlementaires votent alors au moyen d’un boîtier électronique (à l’Assemblée nationale) ou de bulletins de différentes couleurs (au Sénat). Les résultats du vote sont publiés au Journal officiel.
  • Le scrutin public à la tribune : à l’appel de leur nom, les parlementaires montent à la tribune pour voter personnellement. Ce scrutin est de droit au Sénat pour le vote en première lecture du budget et sur une déclaration de politique générale du Gouvernement. Il est de droit à l’Assemblée nationale lorsque la Constitution exige une majorité particulière.

La navette législative

C'est bien évidemment une vue de l'esprit. Le "motard" est en réalité le secrétariat général du gouvernement (l'un des services du Premier ministre)

La navette législative est l'aller-retour entre les deux chambres dans l'optique d'obtenir l'adoption d'un texte en termes identiques. Le texte voté par la 1e chambre est transmise à la 2nde. A défaut de texte voté, la seconde chambre étudiera en 1e lecture, sa version initiale telle qu'elle a été déposée devant la 1e chambre saisie.

La procédure devant la seconde chambre s'effectue en vertu de la Constitution, de la loi organique et de son propre règlement. En aucun cas, l'on ne pourrait faire l'économie de cette phase législative pour adopter définitivement un texte de loi quelle que soit son origine (gouvernementale ou parlementaire).

La petite loi (texte transmis par la 1e chambre) fera l'objet de la même procédure à savoir :

  • examen en commission
  • inscription à l'ordre du jour
  • séance plénière (discussion, le cas échéant motion de procédure, discussion générale et détaillée).

Cependant si la 1e chambre n'a pas adopté de texte, alors la seconde examinera le projet sous sa version originelle (puisqu'il ne peut s'agir d'une proposition, un échec en 1e lecture devant la 1e chambre étant rédhibitoire).

 

ART-42 al. 3 de la Constitution [délai minimal avant discussion devant la 2e chambre]

[la discussion en séance] ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de 4 semaines à compter de sa transmission.

Ce délai ne s'applique cependant pas pour les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale ou projets relatifs à l'état de crise (art. 42 al.4).

ART- 45 de la Constitution [la loi doit être adoptée en termes identiques]

Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique […]

Cette disposition constitutionnelle laisse ainsi entendre que les deux assemblées sont placées à égalité (bicamérisme égalitaire). Nous verrons toutefois que cela n'est pas toujours le cas. Cependant, cette égalité est strictement respectée s'agissant des lois constitutionnelles et des lois organiques concernant le Sénat. En d'autres termes, l'on ne saurait passer outre le refus du Sénat pour modifier la Constitution (article 89 ou son organisation par une LO, article 46 al. 4). Ce qui ajoute une difficulté supplémentaire lorsque les majorités dans les deux assemblées ne coïncident pas (comme c'est le cas actuellement)...

Le vote en 1e lecture de la 2nde chambre

La proposition de loi des députés Claeys et Léonetti a connu moult péripéties. Les sénateurs en 1e lecture ont profondément modifié la petite loi de l'Assemblée, puis ont rejeté leur propre texte (juin 2015). Les députés ont alors repris le travail législatif à partir de la petite loi. Le texte définitif sera adopté, en 2016, non sans savoir nécessité l'instauration d'une commission mixte paritaire.

Le vote se déroule comme nous l'avons vu précédemment. 4 hypothèses se font alors jour :

  •  1. La seconde chambre adopte en termes identiques le texte transmis par la 1e chambre, la loi est adoptée. Voir Après adoption.
  • 2. A l'instar de la première chambre, la seconde chambre rejette le texte, celui-ci est définitivement abandonné,
  • 3. La seconde chambre modifie le texte, cette version est transmise à la première chambre qui l'examinera alors en 2e lecture. La navette se poursuit.
  • 4. La seconde chambre rejette le texte, tandis que la première en avait adopté un. Il lui reviendra alors de délibérer sur le texte qu'elle avait préalablement adopté pour une nouvelle transmission à la seconde chambre. La navette se poursuit. dossier législatif sur la loi pour de nouveaux droits aux personnes en fin de vie (Loi 2016-87 du 2 février 2016)

Cependant le gouvernement peut décider d'accélérer la procédure au terme de la 1e lecture devant les deux chambres, dans la mesure où effectivement elles ne sont pas parvenues à voter une loi en termes identiques. Dans cette hypothèse, il invite les deux chambres à se concerter dans le cadre de la commission mixte paritaire (voir infra). Cependant les deux conférences des présidents peuvent s'y opposer conjointement (pas séparément).

Les nouvelles lectures (2e et plus...)

Dans l'hypothèse (probable) où le texte n'a pas été adopté en termes identiques, le marathon législatif continue au-delà même parfois d'une deuxième lecture devant les deux chambres, selon la règle dite de l'entonnoir.

Crédits : legifrance. Cette règle de « l’entonnoir », qui s’applique dès le début de la deuxième lecture et a des conséquences sur la recevabilité des amendements, a été consacrée par le Conseil constitutionnel (CC, n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006). Les règlements des assemblées ( article 108 du règlement de l’Assemblée nationale ; article 48 du règlement du Sénat) prévoient à cette fin que seules les dispositions sur lesquelles subsistent des divergences entre les deux assemblées font l'objet d'une discussion, tandis que celles qui ont été adoptées en des termes identiques par les deux assemblées sont définitivement acquises. L'unité de discussion étant l'article, un article reste en discussion tant qu'il n'a pas été adopté de façon identique, mot pour mot, par les deux assemblées, chaque assemblée procédant toutefois toujours à un vote sur l'ensemble du texte.

La Commission mixte paritaire peut être réunie en cas de désaccord

Réunion de la commission mixte paritaire (CMP) sur la réforme des retraites dans la salle de la commission des affaires sociales du Sénat, en présence des 7 sénateurs et 7 députés membres de la CMP

Pour éviter qu’un projet ou une proposition ne soit bloqué(e) ou enrayé(e) par des navettes incessantes. Une Commission mixte paritaire, comprenant autant de sénateurs que de députés, (7 + 7 en tenant compte des rapports de force politiques au sein des 2 chambres) peut être invitée par le gouvernement à trouver un compromis acceptable (art. 45 de la Constitution).  Or depuis la réforme de 2008, cette faculté est aussi offerte aux deux présidents d'assemblée agissant conjointement si le texte bloqué est une proposition de loi.

 

ART. 45. al. 2 de la Constitution. Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

 

Cette prérogative du Gouvernement ou des deux présidents des chambres (s’agissant des propositions) ne peut être exercée qu’après deux lectures du texte au sein des deux chambres, à moins que l’exécutif n’ait enclenché la procédure accélérée (procédure pouvant être enclenchée après les premières lectures, dans cette hypothèse la règle selon laquelle le délai entre la transmission du texte et la discussion en séance est au minimum de 4 semaines ne s'applique plus).

Cette procédure accélérée est néanmoins critiquée en ce qu'elle entame le débat parlementaire.

La commission ne statue que sur les points de désaccord. Si un compromis n’est pas trouvé, la navette peut reprendre son cours sauf si le gouvernement décide d’écarter le Sénat de la procédure.

1e hypothèse : un compromis a été trouvé

Art. 45. al. 3 - Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement.

Il ne s’agit que d’une faculté pour le Gouvernement qui peut aussi bien décider d’enterrer le projet ou la proposition. Si le texte de compromis est néanmoins présenté devant les deux chambres, des amendements sont encore possibles mais avec l’aval du gouvernement. L’exécutif peut même compléter le texte de compromis. Enfin si le texte de compromis n’est pas adopté par les deux chambres, le gouvernement peut employer la procédure prévue à l’article 45 al. 4 de la Constitution.

2e hypothèse : l’éviction possible du Sénat de la procédure législative

Art. 45. al. 4 - Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée Nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée Nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.

Cette disposition est la plus significative du bicamérisme inégalitaire. Car au final, l’Assemblée nationale peut se voir accorder le « dernier mot » par le gouvernement. Il n'est pas dit pour autant que le texte soit définitivement adopté.

Cependant

  • si l’Assemblée nationale a le dernier mot s’agissant d’une loi organique, elle ne pourra la voter qu’à la majorité absolue de ses membres (et donc pas seulement à la majorité des députés présents).

ART - 46 al. 3 de la Constitution [Loi organique]

La procédure de l'article 45 est applicable [s’agissant des LO]. Toutefois, faute d'accord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté par l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres.

Ce fut le cas en 2014 pour surmonter l'obstruction des sénateurs concernant la loi dite du non-cumul.

  • Le Sénat ne peut en aucun cas être écarté en cas de loi organique qui le concernerait directement

 ART- 46 al. 4. Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées. (bicamérisme égalitaire)

  • Le Sénat ne peut en aucun être écarté s'agissant des lois constitutionnelles (bicamérisme égalitaire).

L'adoption définitive du texte

La loi dite Léonetti fut adoptée à l'unanimité en 1e lecture à l'Assemblée nationale (fin 2004). Fait suffisamment rare pour être souligné

Le texte est définitivement adopté lorsque les deux chambres l'ont voté en termes identiques (1e, 2e lectures...) ou lorsque l'Assemblée nationale, appelée à statuer en dernier ressort, l'a adopté à la majorité des suffrages pour les lois ordinaires ou à la majorité des membres de ladite assemblée pour les lois organiques. Voir La lecture définitive par l'Assemblée nationale (Conseil constitutionnel). Il existe cependant une variante s'agissant du recours à l'art. 49 al. 3 de la Constitution (voir Prérogatives du Gvt). Dans ce cas, la loi peut être adoptée définitivement sans le vote de l'Assemblée nationale si celle-ci était invitée à statuer en dernier ressort alors même que le gouvernement avait mis en balance sa propre responsabilité politique devant les députés (comme ce fut le cas le 10 juillet 2015 s'agissant de la loi Macron).

En revanche, s'agissant d'une loi constitutionnelle, il faudra encore attendre la réunion du Congrès et une adoption à une majorité des 3/5e des parlementaires participant au suffrage pour que le texte soit définitivement adopté (à moins que le peuple français ne soit invité à approuver la réforme constitutionnelle telle que votée initialement par les deux chambres , voir article 89).

Statistiques

Crédits : Assemblée nationale

Données enregistrées au 15 février 2017

Amendements

  Session 2016-2017

XIVe législature

 

Amendements en séance publique
Déposés 8 125 114 987
Adoptés 2 139 18 755
Scrutins
Scrutins publics ordinaires 32 1 226
Scrutins publics solennels 11 145
-          Dont Votes solennels sur  textes 10 130
-          Dont Autres votes : motions de censure, déclarations du Gouvernement, autorisations de prolongation art.35C… 1 15