La réforme constitutionnelle de 2008 a clarifié le rôle du Parlement. Non seulement il vote la loi, mais il contrôle également l'action du gouvernement, indépendamment de la possible mise en jeu de sa responsabilité, et évalue les politiques publiques.

 

ART- 24 al. 1 de la Constitution

Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques.

L’article 24 n’est cependant pas une disposition de pure forme et n’a pas vocation à rester lettre morte. Pour preuve, le nouvel article 48 al. 4 dont l’Assemblée nationale fut à l’origine :

ART- 48 al. 4 de la Constitution

Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.

 

Il ne s’agit donc pas d’une disposition incantatoire. Le calendrier parlementaire devra s’articuler sur ces 2 axes de l’activité parlementaire. Ce contrôle et cette évaluation devront s’organiser et s’effectuer. Dans le même sens, cf. :

 

ART - 48 al. 6 de la Constitution

Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement.

Notons cependant que la fonction de contrôle des parlementaires sur l’action de l’exécutif a toujours existé, via la possibilité de censurer le gouvernement, la mise en jeu de la responsabilité pénale des ministres pour des faits commis dans l’exercice de leurs fonctions gouvernementales (art. 68-1 à 68-3), la procédure de destitution du président de la République (Statut), les questions posées aux membres du gouvernement, le débat, les irrecevabilités, les commissions d’enquête… Et même si la réforme de 2008 ouvre de nouveaux espaces, comme celui notamment pour les parlementaires de bénéficier de l’assistance technique de la Cour des Comptes (art. 47-2 nouveau) en vue d’un contrôle financier, il n’en demeure pas moins que l’article 24 définissant les missions principales du Parlement circonscrit son pouvoir de contrôle sur la seule activité gouvernementale, de là à dire que le Parlement serait impuissant face aux actions présidentielles, il n’y a qu’un pas…

Nous ne reviendrons toutefois ni sur le contrôle parlementaire relatif aux actions militaires prévu à l’article 35 (Attributions), ni sur la responsabilité pénale des ministres, ni sur la responsabilité politique du gouvernement (Responsabilités).

Nous préciserons, en revanche, 4 autres aspects du contrôle :

  • les questions posées au gouvernement,
  • le contrôle et l'évaluation des politiques publiques (notamment l'assistance de la Cour des comptes, les missions de contrôle et d'évaluation des politiques publiques et les missions d'information)
  • les missions d'information et
  • les commissions d'enquête.

Les dispositifs de la Constitution sont complétées par

Les questions posées au gouvernement

Séance ordinaire de questions posées au gouvernement

Les questions posées au gouvernement constituent des moments clefs de la démocratie parlementaire. Elles sont tantôt complaisantes (comme celles posées par les membres de la majorité gouvernementale), tantôt agressives (comme celles posées par les membres de l’opposition) lorsqu’il s’agit de pointer les limites de l’action gouvernementale. Elles sont aussi le moyen pour les parlementaires de se faire voir des médias et de leur électorat.

Concrètement il s’agit pour le parlementaire de solliciter une information précise à l’un des ministres compétents voire au Premier ministre. La réponse apportée ne peut cependant pas faire l’objet d’un débat mettant en jeu la responsabilité du gouvernement.

Il existe deux types de question : les questions écrites et les questions orales.

Les questions écrites sont généralement techniques (car elles exigent des précisions juridiques, techniques ou scientifiques pointues) c’est pourquoi leurs réponses nécessitent un certain délai (généralement un à deux mois, si la réponse exige plus de temps, le ministre peut solliciter un nouveau délai d’un mois). Les réponses sont ensuite apportées en séance puis publiées au Journal officiel.

S’agissant des questions orales, la réforme de 2008 (art. 48 in fine) prévoit désormais qu’une semaine sur quatre dans l’agenda parlementaire leur soit désormais réservée en priorité. Les questions orales offrent le moyen d’un véritable dialogue entre le Parlement et le Gouvernement. Il existe trois types de question orale.

  1. La question sans débat. Le parlementaire dispose d’un bref temps de parole tout comme le ministre chargé de lui répondre, le parlementaire peut toutefois répliquer au ministre et la discussion s’arrête là. Précision. le temps de parole consacré aux questions est réparti entre les différents groupes parlementaires.
  2. La question avec débat. Un orateur est désigné par son groupe pour exposer sa question en 10 mn, le ministre lui répond et le débat s’enclenche entre les parlementaires et le gouvernement. Cependant, l’Assemblée n’y a plus recours (depuis 1994) tandis que le Sénat y recourt avec parcimonie (pratique qui tombe en désuétude).
  3. Les questions posées au gouvernement. Les temps d’intervention sont impartis entre les groupes parlementaires selon leur poids respectif (la majorité dispose donc plus de temps), l’orateur n’a que 2 à 3 mn pour poser sa question (normalement il ne dispose pas de notes), le ministre lui répond et l’échange s’arrête là. En principe, le gouvernement n’a pas connaissance des questions qui lui seront posées et il doit être au complet. Ses séances sont retransmises en direct sur France 3 ou LCP (les mardis et mercredis à partir de 15 h jusque 16 h).

Voir les articles 133 à 135 du RAN et 74 à 75 bis du RAS.

Crédits : Assemblée nationale

Données enregistrées le 06 mars 2017

 

  Session 2016-2017 XIVe législature
Questions au Gouvernement  
Nombre de séances 35 313
Nombre de questions 530 4 718
Socialiste, écologiste et républicain 192 1 451
Les Républicains 210 1 868
Union des démocrates indépendants 53 471
Ecologiste (jusqu’au 20.05.2016) 0 262
Radical, républicain, démocrate et progressiste 35 313
Gauche démocrate et républicaine 35 313
Députés non inscrits 5 40
Questions à un ministre  
Nombre de séances 2 42
Questions écrites  
Questions posées 3 814 103 195
Socialiste, écologiste et républicain 1 241 28 441
Les Républicains 1 932 57 908
Union des démocrates indépendants 236 5 695
Ecologiste (jusqu’au 20.05.2016) 0 1 772
Radical, républicain, démocrate et progressiste 96 1 695
Gauche démocrate et républicaine 125 5 411
Députés non-inscrits 184 2 273
Réponses publiées 4 866 81 775
Socialiste, écologiste et républicain 1 465 23 281
Les Républicains 2 671 45 130
Union des démocrates indépendants 248 4 684
Ecologiste (jusqu’au 20.05.2016) 39 1 496
Radical, républicain, démocrate et progressiste 97 1 341
Gauche démocrate et républicaine 189 4 220
Députés non inscrits 157 1 623

 

Le contrôle financier et l'évaluation des politiques publiques

Tous les ans, le 1e président de la Cour des Comptes, ici Didier Migaud, présente au parlement le rapport annuel de son institution. Cette présentation peut être suivie d'un débat (art. 146-1 du RAN)

Pour que le contrôle financier et l’évaluation des politiques publiques soient efficaces encore faut-il le temps et l’expertise technique, d’où l’idée selon laquelle le Parlement devrait être assisté de la Cour des comptes (juridiction financière indépendante cf. Cour des Comptes), qui pourra utilement lui apporter son expertise dans des domaines particulièrement techniques. Il s’agit également et plus largement d’étudier l’impact des lois votées et de veiller au mieux à adopter des lois plus rationnelles, plus efficientes et ce dans le souci d’une plus grande sécurité juridique.

ART - 47-2 de la Constitution

La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens.

Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.

Or cette disposition n’est pas une totale innovation. Déjà la Constitution reconnaissait à la Cour des comptes un rôle d’assistance au Parlement ainsi qu’au Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Toutefois il est intéressant de noter que la Constitution consacre enfin une disposition tout entière pour définir les missions d’assistance de la Cour des comptes. La réforme de 2008, en outre, élargit ce rôle d’assistance puisqu’il s’agit désormais d’une mission générale d’assistance au Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement qui s’étend bien évidemment à l’évaluation des politiques publiques. Toutes les commissions parlementaires pourront s’appuyer sur les études techniques et l’expertise de magistrats rompus aux comptes publics et aux contrats publics.

Le rôle constitutionnel de la Cour des comptes est d’autant plus important que des séances parlementaires sont désormais spécialement dédiées à l’évaluation des politiques publiques et au contrôle de l’action gouvernementale (1 semaine de séance sur 4, cf. art. 48).Un contrôle budgétaire s’appuie sur les rapports de la Cour des comptes (cf. art. 146 et 146-1 du RAN) . A ce contrôle, s’ajoute un contrôle d’évaluation des politiques publiques. A cette fin, l’Assemblée nationale a institué en 2009 son propre comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CCEPP) appelé CEC (cf. 146-2 et suivants du RAN/rien dans le RAS : aucun comité d’évaluation).

Le Conseil constitutionnel, dans sa Décision n°2009-581 DC du 25 juin 2009, prend soin de noter que les missions du CEC ne peuvent porter que sur le contrôle de l’action du gouvernement  et qu’elles consistent en un simple rôle d’information aux fins de contrôle de l’action gouvernementale par l’Assemblée et d’évaluation des politiques publiques (consid. 58). Le CEC n’est cependant pas compétent pour contrôler l’exécution des lois de finances et de financement de la sécurité ainsi que de leur évaluation, car des lois organiques ont spécialement confié ces missions aux commissions chargées des finances (consid. 59). Enfin il n’appartient pas au CEC de transmettre des injonctions au Gouvernement (consid. 62).

 BILAN D'ACTIVITE DU CEC (XIVe législature 2012-2017)
 
Crédits : Assemblée nationale
 

Lors de la réunion du Comité d'évaluation et de contrôle du 21 février 2017, le Président Claude Bartolone a présenté le bilan de l’activité du Comité au cours de la XIVe législature.

Le CEC a été créé en 2009 pour concrétiser la mission d’évaluation des politiques publiques confiée au Parlement par l’article 24 de la Constitution.

Au cours de la XIVe législature, il a réalisé vingt évaluations de politique publique – dont dix décidées à l’initiative d’un groupe d’opposition – et publié dix rapports de suivi d’évaluation passée. Ces travaux ont été confiés systématiquement à un « binôme » de rapporteurs émanant de la majorité et de l’opposition, qui, dans leur analyse des politiques qui structurent l’action publique, ont fait émerger un diagnostic et des propositions communes.

Le CEC a également renouvelé les outils d’évaluation à la disposition de l’Assemblée nationale en faisant réaliser des études par des prestataires externes, choisis sur appels d’offres, aux fins de compléter, d’enrichir et d’éclairer les travaux de ses rapporteurs. Il a en outre développé le partenariat avec la Cour des comptes qui lui a apporté son concours.

- Voir la vidéo de cette réunion

- Lire le compte rendu de cette réunion

- Lire le rapport

Missions du Comité de contrôle et d'évaluation des politiques publiques

Missions du CEC

Les missions d'information

Mercredi 25 novembre 2015 après-midi, la mission d'information a auditionné Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique. L'audition a été effectuée en deux temps. D'abord entre 14h et 15h. Puis elle a repris à 16h15 après la séance des questions aux Gouvernement. Crédits : Assemblée nationale

Il existe en outre la possibilité de mettre sur pied une mission d'information  (Assemblée nationale ou Sénat).

Crédits : Assemblée nationale

Les missions d’information sont constituées en vue d’informer l’Assemblée nationale pour lui permettre d’exercer son contrôle sur la politique du gouvernement. Elles peuvent être créées soit par une ou plusieurs commissions, soit par la Conférence des présidents. Elles établissent un rapport qui peut donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions.

Les missions d'information (Assemblée nationale)

 

Illustration. Information sur les effets de la loi Macron

Crédits : Assemblée nationale.

Mardi 20 octobre 2015 après-midi, la mission d’information commune sur l’application de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a tenu sa réunion constitutive.

La mission d’information a été créée par la Conférence des présidents du 6 octobre 2015.

Richard Ferrand en a été désigné président-rapporteur. Elle est composée de 23 membres, dont les rapporteurs thématiques de la commission spéciale qui avait été chargée d’examiner le projet de loi.

La mission s’est fixé pour objectif, d’une part, de contrôler que les textes réglementaires nécessaires à l’application de la loi sont publiés dans un délai raisonnable et, d’autre part, qu’ils traduisent au mieux la volonté du législateur. Elle s’intéressera, dans le même esprit, aux ordonnances que le Gouvernement est habilité à prendre en application de la loi.

Le président-rapporteur a décrit la méthode de travail. Les anciens rapporteurs thématiques seront chargés d’un premier défrichage du processus réglementaire en cours. Ils organiseront les auditions qu’ils jugeront utiles et auxquelles seront convié l’ensemble des membres de la mission. Puis, les anciens rapporteurs thématiques exposeront les résultats de leurs travaux en réunion plénière et faire état, le cas échéant, d’éventuels blocages ou difficultés. Sur la base de ces éléments, la mission d’information pourra organiser les auditions qu’elle jugera pertinentes.

L’ensemble des auditions de la mission d’information commune feront l’objet d’une retransmission audiovisuelle.

Les commissions d'enquête

Une commission d'enquête diligentée par l'Assemblée nationale. Elle est présidée par un membre de l'opposition, tandis que son rapporteur est issu de la majorité

Les commissions d’enquête parlementaires existaient avant la réforme 2008, mais les règles ont changé. Désormais un article de la Constitution leur est même spécifique.

 

ART - 51-2 de la Constitution

Pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation définies au premier alinéa de l'article 24, des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d'information.

La loi détermine leurs règles d'organisation et de fonctionnement. Leurs conditions de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée.

 

Article 6 de l’ordonnance de 1958 (modifié en 2014)

I.-Outre les commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution seules peuvent être éventuellement créées au sein de chaque assemblée parlementaire des commissions d'enquête ; les dispositions ci-dessous leur sont applicables.

Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées.

Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter.

Les membres des commissions d'enquête sont désignés de façon à y assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques.

Les commissions d'enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées. Elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission.

II. Les articles L. 143-5 et L. 132-4 du code des juridictions financières sont applicables aux commissions d'enquête dans les mêmes conditions qu'aux commissions des finances.

Les rapporteurs des commissions d'enquête exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

Toute personne dont une commission d'enquête a jugé l'audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission. A l'exception des mineurs de seize ans, elle est entendue sous serment. Elle est, en outre, tenue de déposer, sous réserve des dispositions des articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Les dispositions du troisième alinéa de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse lui sont applicables.

Toute personne qui participe ou a participé aux travaux de l'Autorité de contrôle prudentiel, de l'Autorité des marchés financiers ou des autorités auxquelles elles ont succédé, toute personne qui participe ou a participé à l'accomplissement des missions du Haut Conseil de stabilité financière ainsi que toute personne mentionnée au premier alinéa du I de l'article L. 511-33 du code monétaire et financier est déliée du secret professionnel à l'égard de la commission, lorsque celle-ci a décidé l'application du secret conformément aux dispositions du premier alinéa du IV. Dans ce cas, le rapport publié à la fin des travaux de la commission, ni aucun autre document public, ne pourra faire état des informations recueillies par levée du secret professionnel.

III. La personne qui ne comparaît pas ou refuse de déposer ou de prêter serment devant une commission d'enquête est passible de deux ans d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.

Le refus de communiquer les documents visés au deuxième alinéa du II est passible des mêmes peines.

Dans les cas visés aux deux précédents alinéas, le tribunal peut en outre prononcer l'interdiction, en tout ou partie, de l'exercice des droits civiques mentionnés à l'article 131-26 du code pénal, pour une durée maximale de deux ans à compter du jour où la personne condamnée a subi sa peine.

En cas de faux témoignage ou de subornation de témoin, les dispositions des articles 434-13,434-14 et 434-15 du code pénal sont respectivement applicables.

Les poursuites prévues au présent article sont exercées à la requête du président de la commission ou, lorsque le rapport de la commission a été publié, à la requête du bureau de l'assemblée intéressée.

IV. Les auditions auxquelles procèdent les commissions d'enquête sont publiques. Les commissions organisent cette publicité par les moyens de leur choix. Toutefois, elles peuvent décider l'application du secret ; dans ce cas, les dispositions du dernier alinéa du présent article sont applicables.

Les personnes entendues par une commission d'enquête sont admises à prendre connaissance du compte rendu de leur audition. Cette communication a lieu sur place lorsque l'audition a été effectuée sous le régime du secret. Aucune correction ne peut être apportée au compte rendu. Toutefois, l'intéressé peut faire part de ses observations par écrit. Ces observations sont soumises à la commission, qui peut décider d'en faire état dans son rapport.

L'assemblée intéressée peut décider, par un vote spécial et après s'être constituée en comité secret de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport d'une commission d'enquête.

Sera punie des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de vingt-cinq ans, sous réserve des délais plus longs prévus à l'article L. 213-2 du code du patrimoine, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d'une commission d'enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état de cette information.

Voir également les articles 137 à 144-2 du RAN et article 11 du RAS

 

Commissions d'enquête ayant fait l'objet d'un rapport

Statistiques

Crédits : Assemblée nationale

Données enregistrées le 06 mars 2017

où l'on voit que seules environ 14 % des commissions d'enquête proposées sont effectivement constituées.

 

 

Session
2016-2017

XIVe
législature

Résolutions tendant à la création d’une commission d’enquête

 

Déposées

7

122

Examinées en séance publique

0

14

Commissions créées

0

17