Avant d'envisager les responsabilités tant politique que pénale, il convient d'aborder les incompatibilités ministérielles puis la question sensible dite des "conflits d'intérêts".

Les incompatibilités ministérielles

Caricature de J.Y. Le Drian, ministre de la défense et de la région Bretagne. Juridiquement, rien ne lui interdit d'exercer ces deux éminentes fonctions. Cependant le président Hollande s'était engagé à ce que ses ministres ne puissent être placés en situation de cumul. Au final, J. Y. Le Drian, devenu ministre de l'Europe et des Affaires étrangères d'Emmanuel Macron renoncera à la présidence Bretagne

 
ARTICLE 23.
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle.

Une loi organique fixe les conditions dans lesquelles il est pourvu au remplacement des titulaires de tels mandats, fonctions ou emplois.

Le remplacement des membres du Parlement a lieu conformément aux dispositions de l'article 25.
 
L'on ne peut ainsi être membre du gouvernement (Premier ministre, ministre d'Etat, ministre, ministre délégué ou secrétaire d'Etat) et exercer parallèlement un mandat parlementaire (député, sénateur ou eurodéputé). Ce qui est logique en vertu du principe de séparation des pouvoirs.
 
Cependant rien juridiquement n'interdit à un membre du gouvernement d'être également maire ou président d'un Etablissement public intercommunal (c'est-à-dire président d'une métropole, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes), ni même d'être président d'un département ou d'une région (comme actuellement le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, président du Conseil régional de Bretagne) ni enfin d'exercer une importante fonction au sein de sa formation politique.
 
Mais plus récemment le président Macron a exigé de ses ministres de quitter leur fonction au sein d'un exécutif local ; ce qui répond largement aux attentes des Français qui comprennent mal que l'on puisse être "en même temps" aussi disponible et efficace dans un ministère qu'au sein d'une municipalité ou autres collectivités territoriales.
 
Cf. Loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution (1)   
 
 
Décret n°59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres
 

La tentative de moralisation de la vie politique et la lutte contre le conflit d'intérêts

Cette Autorité administrative indépendante est née sous l'ère de la présidence Hollande. Elle vise à moraliser la vie publique et touche aussi bien les élus nationaux et locaux que les ministres et autres responsables publics de haut rang

Plusieurs scandales ont mis à jour les relations très étroites que pouvaient entretenir des responsables publics (ministres, parlementaires ou élus locaux...) avec des intérêts très privés incompatibles avec la satisfaction de l'intérêt général. Afin d'éviter un conflit entre ces intérêts contradictoires, les élus et ministres doivent désormais clarifier leur situation patrimoniale et d'intérêts auprès d'une Autorité administrative indépendante : la HATVP (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Politique) créée à cet effet, en 2013. 

Pour en savoir plus :

LE SITE DE LA HATVP

 

 

Le cas Cahuzac

Le ministre Cahuzac, ministre délégué en charge du budget et comme tel chargé de lutter contre la fraude fiscale, aurait convenu détenir des comptes non déclarés au fisc

L'affaire Cahuzac est un cas d'école (même si elle ne semble pas être isolée sous la Ve République). Jérôme Cahuzac, auparavant président de la commission des finances à l'Assemblée nationale, puis ministre du budget, aurait finalement avoué détenir des comptes bancaires non déclarés auprès de l'administration fiscale. Cette confession l'a ensuite conduit à présenter sa démission.

Rappelons qu'il existe un principe de valeur constitutionnelle selon lequel : "tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable (article 9 de la déclaration de 1789)". Rien ne saurait ainsi contraindre quiconque, pas même un ministre, à démissionner tant qu'une juridiction n'a pas reconnu formellement sa culpabilité.

Or, dans la pratique, si un membre du gouvernement est soupçonné de malversations, il est désormais convenu qu'il doive présenter sa démission au nom de la morale publique. Pour reprendre la formule de Plutarque (in "Les vies parallèles) : "la femme de César ne doit pas même être soupçonnée" au risque de voir entamée l'autorité de l'Etat. Autrement dit, il ne suffirait donc pas d'être honnête encore faut-il paraître irréprochable !

En décembre 2016, M. Cahuzac a été condamné, en 1e instance, par le tribunal correctionnel à trois de prison ferme pour fraude fiscale et blanchiment de faute fiscale. Mais il a fait appel...

Remarque finale.

Aussi peut-on voir un parfait innocent contraint, sous la vindicte populaire et la pression politique, de mettre un terme à ses fonctions. Il est ainsi arrivé que des ex-ministres bénéficient finalement d'un non-lieu ou d'une relaxe et qu'ils ne soient donc jamais condamnés pour les faits pour lesquels ils avaient été poursuivis.

 

La responsabilité politique, principe

RAPPEL
ARTICLE 20. [le principe de la responsabilité gouvernementale]

 Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.

Il dispose de l'administration et de la force armée.

Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50

La question de confiance ou l'article 49 al. 1

En mai 72, Jacques Chaban-Delmas, Premier ministre de Georges Pompidou, pose la question de confiance et l'obtient à une confortable majorité. Or celle-ci précipitera sa chute. En effet, les chefs de l'Etat et du gouvernement, avaient des relations à couteaux tirés. Le Premier ministre cherchait à relégitimer son action à travers cette question de confiance. Elle fut interprétée par le président Pompidou comme une manoeuvre l'obligeant à le conserver à la tête du gouvernement. Si telle était l'intention, elle fut vaine ; car, en juillet 72, Chaban est "débarqué" et remplacé par Pierre Messmer.
Il semble bien que dans les faits les Premiers ministres se doivent de conserver également la confiance du chef de l'Etat

Le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. 
 

Cette question de confiance ne peut ainsi être décidée sur un coup de tête. Elle n'est recevable que si elle a été décidée en conseil des ministres. Notons au passage que le gouvernement est une formation collégiale donc solidaire. Elle constitue un tout et donc la question de confiance engage toute l'équipe gouvernementale.

A noter que la Consitution de la Ve République n'a jamais consacré la procédure dite de l'investiture. Cependant un gouvernement nouvellement nommé peut, dès sa première confrontation avec l'Assemblée nationale, poser la question de confiance. Il s'agit dans ce cas de mobiliser la majorité législative autour du chef de gouvernement (c'est aussi une manière de compter les siens).

Quant à la question de confiance posée en cours demandat, elle est aussi une question éminemment politique. Elle permet de faire "rentrer dans le rang"des élus de la majorité particulièrement frondeurs. Si ceux-ci ne sont pas satisfaits de l'action du gouvernement, ils peuvent certes voter contre cette confiance, mais le plus souvent, ils s'abstiennent ou votent en faveur du gouvernement. Rares sont les élus de la majorité qui prennent effectivement le risque de voir le Premier ministre contraint de présenter la démission de son gouvernement car le président de la République aurait un prétexte tout trouvé (même si juridiquement, il n'en a pas besoin) de dissoudre l'Assemblée nationale mettant ainsi un terme à leur mandat parlementaire (sans certitude d'être eux-mêmes réélus aux prochaines élections législatives).

Discours de politique générale

Edouard Philippe, le lendemain du discours du président devant le Congrès, a prononcé le 4 juillet 2017 son discours de politique générale à la suite duquel il recueillit une large majorité (370/577). Cependant le nombre d'abstentions (129) constitue un record sous la Ve République

Crédits : gouvernement.fr

Une tradition républicaine plus qu'une obligation constitutionnelle

La déclaration de politique générale est une tradition de la Ve République mais n’est pas une obligation inscrite dans la Constitution. Il est spécifié dans l’article 49, alinéa 1, que le Premier ministre peut engager la responsabilité de son Gouvernement par un vote d'approbation des députés sur son programme ou "éventuellement sur une déclaration de politique générale".

L’engagement de responsabilité n’est pas obligatoire lors de l’entrée en fonction d’un Gouvernement. Certains gouvernements n’y ont par conséquent jamais eu recours, montrant ainsi qu’ils tenaient leur légitimité de leur seule nomination par le président de la République. Ou, comme sous la IXe législature (1988 à 1993), parce qu'ils ne disposaient pas d’une majorité absolue à l’Assemblée. En revanche, depuis 1993, tous les gouvernements ont sollicité la confiance de l’Assemblée dans les quelques jours qui ont suivi leur nomination.

Au total, depuis 1958, l’article 49, alinéa premier a été utilisé 36 fois (dernière utilisation le 4 juillet 2017)

La motion de censure ou l'article 49 al. 2

Evènement historique et unique sous la Ve République. Afin de s'opposer au projet présidentiel de voir élu le chef de l'Etat au suffrage universel direct, les députés votent majoritairement une motion de censure contre le gouvernement Pompidou (5 oct. 1962). Conformément à l'article 50 de la Constitution, G. Pompidou présente la démission de son gouvernement. Mais le général la lui refuse, renouvellant ainsi sa confiance et décrète, en vertu de l'article 12, la dissolution de cette Assemblée devenue frondeuse.

Voir document infra, article 50.

L'Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale [soit 58 députés]. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée [soit 289 députés]. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire. 

Les députés (dans les faits ceux de l'opposition) peuvent à tout moment mettre en jeu la responsabilité du gouvernement. Cependant, le vote même de la censure ne peut s'opérer dans la foulée d'une motion déposée en ce sens. Le délai de 48 h de répit accordé à la majorité permet à celle-ci de remobiliser ses troupes afin de contrecarrer l'offensive de l'opposition.

Le fameux 49 al. 3 ou l'adoption d'une loi sans vote formel du Parlement

La loi Macron en 2015 fut définitivement adoptée par le biais de l'article 49 al. 3. Il en fut de même s'agissant de la loi travail en 2016. C'est ainsi que le gouvernement parvint à contrer dans l'hémicycle la grogne issue des rangs de sa majorité législative. Elle permit au gouvernement Valls de faire adopter ces deux lois sans être formellement adoptées par le parlement. La procédure comporte cependant des risques. En cas d'échec, le gouvernement doit remettre sa démission et son projet de loi ne sera pas adopté

 

Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session. [voir Prérogatives du Gvt]

L'article 49 al. 4 ou la vraie-fausse question de confiance

Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale.

 
Cette procédure devant le Sénat ne met pas juridiquement en cause le maintien du gouvernement. Le gouvernement est seulement et formellement responsable devant l'Assemblée nationale (la chambre basse).

La démission du gouvernement

ARTICLE 50.
Lorsque l'Assemblée nationale adopte une motion de censure ou lorsqu'elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement.
 
Si au cours de la Ve République, la motion de censure a été majoritairement votée en 1962, il s'avère que celle-ci n'a pas conduit à la chute du gouvernement Pompidou. Car si le Premier ministre est en effet tenu de présenter sa démission, le chef de l'Etat, lui, peut la refuser. 
 
Conclusion, jamais un gouvernement sous la Ve République n'a été "renversé" par l'Assemblée nationale. A cet égard, la Constitution de la Ve se révèle très efficace quant à son objectif de stabiliser le pouvoir exécutif (trop peut-être... pour les tenants d'un régime parlementaire classique). Comparativement, l'Assemblée a été dissoute à 5 reprises (Attributions du président de la République).
 
 

Fiche synthétique de l'Assemblée nationale sur la mise en cause de la responsabilité du gouvernement

 

La responsabilité pénale

Edmond Hervé fut le 1er des ministres condamné par la CJR mais fut dispensé de peine dans l'affaire du sang contaminé. Georgina Dufoix et Laurent Fabius ont, quant à eux, été relaxés

 

Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI

C'est consécutivement à "l'affaire du sang contaminé" que furent introduites de nouvelles dispositions constitutionnelles prévoyant l'instauration d'une juridiction pénale d'exception propre à connaître des faits imputables aux membres du gouvernement au titre de leur fonction ministérielle.

 

Titre X - DE LA RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT

ARTICLE 68-1.
Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis.

Ils sont jugés par la Cour de justice de la République.

La Cour de justice de la République est liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines telles qu'elles résultent de la loi.
ARTICLE 68-2.
La Cour de justice de la République comprend quinze juges : douze parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par l'Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l'un préside la Cour de justice de la République.

Toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d'une commission des requêtes.

Cette commission ordonne soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la Cour de justice de la République.

Le procureur général près la Cour de cassation peut aussi saisir d'office la Cour de justice de la République sur avis conforme de la commission des requêtes.

Une  loi organique détermine les conditions d'application du présent article.
 

La Cour de Justice de la République ne peut connaître que des « actes commis par un ministre dans l'exercice de ses fonctions [c’est-à-dire] ceux qui ont un rapport direct avec la conduite des affaires de l'Etat relevant de ses attributions, à l'exclusion des comportements concernant la vie privée ou les mandats électifs locaux » (Ch. Crim, 26 juin 1995, Affaire Carignon).

 
Important.
Les décisions de la Cour de Justice de la République peuvent faire l'objet d'un pourvoi devant l'assemblée plénière de la Cour de Cassation. Si elle casse l'arrêt de la CJR, celle-ci devra de nouveau se prononcer sur le fond mais sa formation en sera bouleversée (d'autres juges seront désignés).
 
Les victimes ne peuvent, dans ce cadre juridique, se constituer partie civile.
 
Autre point d'insatisfaction, les personnes incriminées pour les mêmes faits que ceux imputés aux membres du gouvernement  (hauts-fonctionnaires, membres du cabinet ministériel...) ont à répondre de leurs actes devant une autre juridiction, c'est-à-dire une juridiction ordinaire à savoir, le tribunal correctionnel s'il s'agit d'un délit ou la cour d'assises s'il s'agit d'un crime. Une telle différence de traitement est en soi difficilement concevable et laisse à penser que les ministres bénéficieraient d'un privilège de juridiction injustifié...
 
ARTICLE 68-3.
Les dispositions du présent titre sont applicables aux faits commis avant son entrée en vigueur.
 
Cette disposition est problématique dans la mesure où il est un principe (également constitutionnel) selon "lequel nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée" (article 8 de la déclaration de 1789). Par extension, cela signifie notamment qu'une juridiction ne peut être compétente pour juger de faits qui auraient été commis antérieurement à sa création. Or la Cour de justice de la République a été créée postérieurement aux faits dont on accuse certains membres du gouvernement Fabius (dont le Premier ministre lui-même) dans l'affaire du sang contaminé.
 
 
 
 
 

 

La Cour de justice de la République

Christine Lagarde, actuellement directrice du FMI, est à son tour dans la tourmente. Fin 2015, il a été décidé qu'elle serait renvoyée devant la CJR pour son action de ministre de l'économie (sous la présidence de Nicolas Sarkozy). Elle est ainsi accusée de négligence dans l'affaire Tapie au cours de laquelle l'homme d'affaires aurait bénéficié d'un arbitrage plus qu'avantageux dans son conflit l'opposant au Crédit Lyonnais. Cette décision arbitrale a été par la suite annulée (2015). En l'espèce, l'on reproche à l'ancienne ministre de ne pas avoir empêché la constitution de cette instance arbitrale

Crédits : vie-publique.fr

La Cour de justice de la République désigne la juridiction compétente pour juger les membres du gouvernement pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leur fonction. Elle a été créée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993.

La Cour de justice de la République peut juger tous les membres du gouvernement, c’est-à-dire le Premier ministre, les ministres et les secrétaires d’État. Elle n’est cependant compétente que pour les actes délictuels ou criminels commis par eux dans l’exercice de leur fonction. Cela signifie que les infractions commises par les membres du gouvernement simplement à l’occasion de l’exercice de leur fonction, et qui n’ont aucun lien direct avec la conduite de la politique de la nation, relèvent des juridictions pénales de droit commun.

La Cour de justice de la République est composée de manière juridico-politique : elle comprend douze parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et le Sénat, et trois magistrats professionnels, dont l’un préside la Cour de justice de la République.

La procédure suivie devant la Cour de justice de la République ressemble pour l’essentiel à celle du tribunal correctionnel. La seule différence importante concerne son mode de saisine : une commission des requêtes, composée de magistrats professionnels, filtre les plaintes individuelles ou les demandes du parquet mettant en cause les membres du gouvernement. Les décisions de la Cour de justice de la République sont seulement susceptibles d’un pourvoi en cassation.

Depuis la création de la Cour de justice de la République, on compte une dizaine de décisions :

– 4 arrêts contre 6 membres du gouvernement, dont la plus marquante concerne l’affaire du « sang contaminé ». L’ancien Premier ministre Laurent Fabius, et les anciens ministres Georgina Dufoix et Edmond Hervé étaient prévenus d’homicides involontaires et d’atteintes involontaires à l’intégrité physique. Seul le troisième sera reconnu coupable – mais dispensé de peine – dans un arrêt du 9 mars 1999. Plus récemment, le 30 avril 2010, la Cour a condamné Charles Pasqua, ancien ministre de l’Intérieur, à la peine d’un an d’emprisonnement avec sursis pour des faits de recel d’abus de biens sociaux.

– 6 décisions de la commission d’instruction qui a prononcé, en plus des renvois ayant conduit aux arrêts ci-dessus mentionnés, 4 décisions de non-lieu, 1 incompétence et 1 prescription.

La CJR en quelques mots

Christine Lagarde renvoyée devant la CJR

Le maintien de la CJR fut remis en question par le candidat puis le président Hollande. Or à ce jour aucun projet constitutionnel n'a été concrètement avancé. Affaire à suivre...

Condamnée par la CJR mais dispensée de peine

Christine Lagarde aux côtés de ses conseils. Celle-ci sera dispensée de peine en raison de ses "responsabilités internationales".

Le 19 décembre 2016, les jurés de la Cour de Justice de la République (12 parlementaires + 3 magistrats professionnels) n'ont pas suivi la demande de relaxe présentée par le procureur en faveur de Christine Lagarde, ex-ministre de l'économie du président Sarkozy et actuelle Directrice générale du Fonds Monétaire International. Elle est ainsi convaincue de négligence pour ne pas avoir tenté un recours contre l'arbitrage favorable à l'ancien homme d'affaires Bernard Tapie ; mais elle sera dispensée de peine en raison notamment de sa réputation nationale et internationale. Notons enfin que les autres protagonistes de l'affaire seront jugés par le juge de droit commun, à savoir le Tribunal correctionnel.

Pour en savoir plus :

Le jugement dans son intégralité

Le Monde

Responsabilités (voir § in fine consacré à la responsabilité pénale des ministres)