Brève histoire de la construction européenne

Signature par le représentant français des traités de Rome de 1957

A l'occasion du 60e anniversaire des Traités de Rome, ARTE retrace l'histoire européenne dans une série de 10 épisodes (de l'Antiquité à nos jours)

 

Les traités fondateurs des communautés européennes (les fameux Traités de Rome signés le 25 mars 1957), qui ont conduit des décennies plus tard à la création de l’Union européenne (UE), ont été signés et ratifiés par la France quelques mois avant le processus constitutionnel enclenché par le retour aux affaires du général De Gaulle et l’entrée en vigueur de la Ve République (les traités sont entrés en vigueur le 14 janvier 1958 et la Constitution, le 4 octobre). Cependant la Constitution originelle de 1958 ne faisait nulle allusion à cette construction européenne qui allait pourtant prendre de plus en plus d’importance dans notre ordre juridique. La Constitution faisait ainsi formellement fi de la construction européenne. Tant il est vrai que la volonté des 6 Etats fondateurs de la CEE et d'Euratom,  de réaliser un vaste marché intérieur européen et d'aborder ensemble la question de l'énergie nucléaire, était en marge des problématiques constitutionnelles de l’époque. Tous au plus, les alinéas 14 et 15 du préambule de 1946, reconduit dans le préambule de la Constitution de 1958, laissaient ils entendre que la France renonçait aux guerres de conquête et consentait à limiter sa souveraineté afin d'assurer la paix mondiale et incidemment la paix sur le continent, paix qui  justement constitue l'un des objectifs de la construction européenne. Quant à l'article 55 de la Constitution de 1958, il  assurait aux engagements internationaux régulièrement approuvés par la République une primauté sur la loi. Hormis ces dispositions originelles, rien ne pouvait être rattaché, directement ou indirectement au processus européen en cours. Il aura ainsi fallu attendre l'année 1992, année de signature du traité dit de Maastricht (révisant les traités originels de 1957) pour que notre Constitution prenne formellement en considération l'Union européenne en lui consacrant un nouveau titre (XV).

Au fil de cette construction, passant par de multiples élargissements (de 6 Etats fondateurs nous sommes passés à 28 Etats membres) et approfondissements (= extension des compétences de l'UE, la question européenne ne pouvait plus être ignorée de la loi fondamentale, impactant déjà considérablement les compétences de l'Etat dont la souveraineté était pour partie partagée avec ses partenaires européens.

Le traité de Rome fondant la communauté économique européenne

 

Le marché commun vu par les actualités nationales de l'époque (VIDEO, INA)

 

LES APPROFONDISSEMENTS INSTITUTIONNELS

 L'Acte unique européen (1986) Maastricht (1992),  Amsterdam (1997),  Nice  (2001) et  Lisbonne (2007)

Voirl'échec du Traité établissant une Constitution pour l'Europe.

QUELQUES APPRODONDISSEMENTS MATERIELS

le marché unique (1993)    l'Espace Schengen

l'€

Deux drapeaux officiellement liés

La présence quasi systématique du drapeau européen aux côtés du drapeau tricolore est, en ce sens, le signe de l’influence grandissante de l’Union au sein des instances de la République. Aussi depuis François Mitterrand en 1989, tous les présidents de la République se présentent ils simultanément sous les couleurs françaises et européennes. Le portrait officiel du président Sarkozy montre ainsi le chef de l’Etat sous les deux drapeaux unis, comme c’est déjà le cas sur les frontons de nos édifices publics. Droit européen et droit français sont donc inextricablement liés, y compris de manière symbolique. De même, en arrière-plan du portrait officiel du président Hollande, l'on peut deviner au loin les drapeaux français et européen. C'est une manière incidente de rappeler qu'en vertu des traités européens, il revient aux Etats membres d'exécuter le droit de l'UE (administration indirecte des Etats) ; et c'est ainsi que selon l'

Article 88-1 de la Constitution en vigueur

La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.

 

 

Les députés de la France insoumise ont demandé, en vain, le retrait du drapeau européen de l'hémicycle à l'occasion des discussions sur les amendements à apporter au règlement de l'Assemblée. Le président Macron a alors rétorqué qu'il allait reconnaître ce symbole afin d'empêcher qu'à l'avenir il ne soit remis en cause. Peut-il vraiment le faire ?

 

Eléments de réponse apportés par Géraldine Woessner d'Europe 1

 

 

 

La question de la souveraineté nationale

Pour la 1e fois, un Etat membre de l'UE entame un processus tendant à son retrait (tel que prévu à l'art. 50 du TUE), non sans ambiguïtés puisque le Premier ministre Cameron espérait bien que ses compatriotes n'iraient pas jusqu'à valider le Brexit. Le Royaume-Uni est membre de l'Union depuis 1973 et n'avait eu de cesse, à l'image de Margaret Thatcher (la Dame de fer des années 80) de dénigrer la construction européenne. Finalement, le 23 juin 2016, les Britanniques consultés optèrent pour le retrait. Cependant la procédure en vue d'un prochain retrait n'est toujours pas enclenché.

La question centrale et de fond posée à tous les Etats membres de l’Union concerne essentiellement leur souveraineté. Rappelons que la Constitution est la loi qui consacre la souveraineté des Etats dont elle pose les règles fondamentales de fonctionnement. Elle constitue la norme symbole de leur souveraineté et de leur singularité que l’on peut appeler identité. D’évidence les Constitutions française, allemande, belge, espagnole, lituanienne… diffèrent et répondent aux spécificités de chaque nation. Cependant ces différentes constitutions nationales ne sauraient ignorer la réalité de l'ordre juridique européen dont le fondement est le droit des traités de l'Union lequel droit primaire constitue "la charte constitutionnelle de l'UE" (et ce en dépit de l'absence d'un traité formalisant une Constitution pour l'UE, tel que projeté par le traité de Rome en 2004 et rejeté souvairenement par le peuple français en mars 2005). Aujourd'hui l'UE est fondée sur 2 traités majeurs, à savoir le Traité sur l'UE (TUE) et le Traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE), tels qu'ils résultent du traité de Lisbonne de 2007, entré en vigueur en 2009.
 
Les textes européens de valeur conventionnelle en vigueur
 
TUE        TFUE/PROTOCOLES/ANNEXES/     TRAITE EURATOM   
                        
 CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L'UE 

Dès lors que les Etats entendent fonder une « union sans cesse plus étroite », l’organisation européenne tend mécaniquement à réduire le nombre de décisions qui doivent être adoptées à l’unanimité des Etats membres ; autrement dit, les domaines dans lesquels chaque Etat dispose d’un droit de veto tend à se réduire. Ainsi un Etat réfractaire à un acte européen peut-il voir sa souveraineté remise en cause et se voir imposer une mesure qu’il n’approuve pas. La construction européenne entame par conséquent une démarche dite intégrée laquelle tend à multiplier le nombre de domaines dans lesquels la décision peut l’emporter - non plus à l’unanimité des Etats mais à une majorité dite qualifiée voire simple des Etats membres.

Or le champ des domaines dits communautarisés (on dit aujourd’hui européens) ne cesse de s’étendre à mesure de la montée en puissance de la démarche intégrée. En résumé, on tendrait vers plus d’Europe et moins d’Etat.

Quoique...

1. l'on constate que depuis l'échec du traité de Rome de 2004, les compétences de l'Union ne s'étendent plus, le traité de Lisbonne de 2007, entré en vigueur en 2009, s'est en effet bien gardé d'accroître formellement les compétences de l'UE ;

2. lors du Conseil européen (réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres) de février 2016, les leaders des nations européennes, afin d'éviter le retrait du Royaume-Uni (BREXIT), consentent à revoir les traités et au besoin à préciser l'un des piliers du processus européen, à savoir la logique intégrative tendant à "une Union sans cesse plus étroite",

3. La crise des migrants, de la zone euro (tensions avec le gouvernement grec...), la remise en cause de l'espace Schengen (espace de libre circulation) ainsi que la montée en puissance de forces politiques hostiles à la consolidation de l'UE et/ou favorables au retrait de leur nation de l'UE démontrent que si la construction européenne semblait, jusque dans les années 2000, aller de soi, il n'en est plus rien aujourd'hui. Cependant quelles ques soient les racines du malaise, il est un constat implacable : jamais l'euroscepticisme pour ne pas dire l'europhobie n'a été aussi fort qu'en cette année 2017.

Qu'en est-il de la France, tout au long de ces années ? Rappelons que notre pays est l'un des 6 membres fondateurs, qu'il a ainsi, au côté de l'Allemagne fédérale, continué à être l'un des moteurs de la construction européenne et de son approfondissement notamment dans les années 90 avec le Traité de Maastricht, lequel prévoyait une union monétaire donnant naissance à une monnaie unique européenne : l'Euro (fruit d'un transfert de souveraineté majeur en termes économiques, l'Etat perdant ainsi l'un de ses pouvoirs régaliens à savoir le monopole de battre monnaie). Cependant si le peuple français a approuvé la ratification de Maastricht, il a été également celui qui a donné un coup d'arrêt à l'approfondissement de l'Union européenne, en 2005. Pour autant, les Etats membres ont repris nombre de dispositions du projet ainsi avorté dans le traité qui fut signé à Lisbonne en 2007, traité qui fut ensuite ratifié par l'ensemble des Etats y compris par la France, même si cette fois la ratification ne fut pas le résultat d'un référendum mais d'un vote du parlement, lui-même consécutif à une révision constitutionnelle par voie parlementaire. Ce qui n'est pas sans avoir suscité de vives polémiques bien que juridiquement la ratification des traités laisse en effet le choix, en vertu de notre Constitution , entre une approbation populaire ou une ratification parlementaire (articles 11 et 53) .

Tout cela pour dire que les transferts de compétence ont été juridiquement réalisés conformément au droit international (classique) et au droit constitutionnel. A de multiples occasions, la France aurait pu décider, avant même de procéder à la ratification des traités portant révision des traités fondateurs de l'Union, de ne pas aller plus avant dans l'approfondissement, en particulier à l'occasion d'un contrôle dit de contrariété. 

Le contrôle de contrariété

Ce contrôle de contrariété ne doit pas être confondu avec celui de conventionnalité (qui consiste pour le juge de droit commun à ne pas appliquer une disposition qui serait non conforme aux dispositions d'un traité pour lequel la France s'est engagée, contrôle qui par ailleurs échappe à la compétence du Conseil constitutionnel)  ni avec celui de constitutionnalité (qui consiste à écarter une disposition non conforme à la Constitution, sachant que s'il s'agit d'une disposition législative, seul le Conseil constitutionnel saisi à cette fin demeure compétent).

Art. 54 de la Constitution [contrôle de contrariété]

Si le Conseil Constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier Ministre, par le Président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution.

D'évidence de nombreuses dispositions du Traité de Maastricht, signé en Février 1992, par les chefs d'Etat et de gouvernement des communautés européennes, étaient en contrariété avec la Constitution française (l'on ne parle pas ici de conformité, étant entendu que l'on ne présente pas de hiérarchie formelle entre traités et constitution). C'est pourquoi le Conseil constitutionnel a été fort justement saisi afin de déterminer précisément les termes du traité rendant en l'état impossible sa ratification (ratification = acte par lequel l'Etat s'engage formellement envers ses partenaires, la signature du traité n'étant que la formalisation d'un accord entre Etats quant aux termes (les dispositions) de ladite convention ; autrement dit la signature d'un traité européen ne peut à elle seule produire des effets de droit) encore faut-il que chacun des Etats membres approuve, en vertu de son propre droit constitutionnel, les termes du traité.

Sans surprise, le Conseil constitutionnel a souligné que le traité de Maastricht ne pouvait être ratifié au regard de notre Constitution (Décision n°92-308 DC du 9 avril 1992). Le processus de ratification ne saurait donc passer outre les contrariétés entre le Traité et la Constitution.

Quelles sont alors possibilités offertes aux pouvoirs publics en cas de contrariétés révélées par le Conseil constitutionnel ?

  • on ne ratifie pas le traité,
  • on propose aux 27 autres partenaires européens de renégocier, or la tâche s'avère quasi impossible, et ils ne sont pas tenus d'accepter (solution par trop aléatoire),
  • on décide de réviser la Constitution de sorte qu'elle devienne compatible avec  le texte que l'on espère ainsi formellement adopter.

Ne pouvant modifier unilatéralement le traité, la France fit le choix d’amender sa Constitution en ajoutant un Titre XIV (aujourd'hui XV) dédié à l’Union européenne (Loi n°92-554 du 26 juin 1992). Depuis lors, la Constitution a été modifiée à de nombreuses reprises, à l’occasion de la signature des Traités d’Amsterdam, de Nice, de Rome (visant à consacrer un Traité constitutionnel européen) puis de Lisbonne.

Les Français ont, en septembre 1992, autorisé la ratification du Traité de Maastricht (en vertu de l'article 11 de la Constitution), loi référendaire à l'examen de laquelle le Conseil constitutionnelle s'est prononcé incompétent (Décision n°92-313-DC-du-23-septembre-1992, Maastricht III).

La construction européenne et la Constitution par Joël Rideau

Exemples de révisions constitutionnelles en vue de rendre compatibles les textes européens et français

Autre mesure phare de la construction européenne, le principe de libre circulation des personnes. Or la décision du 13 août 1993 du Conseil constitutionnel (Décision n°93-325 DC, Maîtrise de l'immigration) a relevé l'inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi mettant en œuvre l'accord dit de Schengen, rendant alors nécessaire la révision de la Constitution avec l'insertion de l'article 53-1 (Loi constitutionnelle n°93-1256 de novembre 1993).

Art. 53-1 de la Constitution - La République peut conclure avec les Etats européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d'asile et de protection des Droits de l'homme et des libertés fondamentales, des accords déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées.

Toutefois, même si la demande n'entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif.

Le contrôle de contrariété relatif au traité d'Amsterdam de 1999, le Conseil constitutionnel (Décision n° 97-394 DC du 31 décembre 1997) a relevé une problématique liée au franchissement des frontières extérieures d'où un ajout à l'article 88-2 al. 2 issu de la Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999).

S’agissant de la coopération judiciaire, le Conseil d'Etat a relevé, dans un avis du 26 septembre 2002, l'inconstitutionnalité de dispositions de la décision–cadre sur le mandat d'arrêt européen et les procédures de remise entre Etats membres. La loi constitutionnelle relative au mandat d'arrêt européen (Loi constitutionnelle n°2003-267 du 25 mars 2003) a ajouté un alinéa 3 à l'article 88-2 de la Constitution pour permettre la transposition de la décision - cadre.

Art 88-2 de la Constitution al. 3. La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne.

Le droit de vote et d’éligibilité est en droit français réservé aux seuls citoyens français. Or l’une des dispositions les plus emblématiques du traité de Maastricht visait à promouvoir la citoyenneté européenne et le sentiment d’appartenance à l’Union européenne. Pour ce faire, il a été décidé que les ressortissants européens pourraient participer aux élections municipales, être électeurs et potentiellement élus. Toutefois, le Conseil constitutionnel a marqué sa réserve quant au fait qu’un étranger, même ressortissant de l’Union, puisse être maire ou adjoint dans la mesure où ces élus locaux participent à l’élection des Sénateurs lesquels sont des représentants de la nation et expriment aux côtés des députés la souveraineté nationale, d’où la réforme constitutionnelle qui suivit ses réserves.

Art 88-3 de la Constitution - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992 [Traité de Maastricht], le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article.

La décision du 19 novembre 2004 (Décision n°2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l'Europe) a entériné la participation à l'Union de la France en se référant notamment à l'article 88-1 devenu l’un des fondements constitutionnels des transferts de compétences.
Il a alors reconnu la primauté du droit de l'Union et de  la Charte des droits fondamentaux de l'UE en assortissant cette acceptation de réserves. La Constitution fut alors révisée par la Loi constitutionnelle n°2005-204 du 2 mars 2005.

Par la suite, le Conseil constitutionnel a été saisi du traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007, (Décision n° 2007-560 DC du 20 décembre 2007). Le Conseil déclare que le constituant avait, par l'article 88-1, « consacré l'existence d'un ordre juridique communautaire intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international » et la possibilité pour la France « de participer à la création et au développement d'une organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les Etats membres ». Le Conseil a énoncé une réserve de constitutionnalité (clause contraire à la Constitution, mise en cause des droits et libertés constitutionnellement garantis comme atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale) liée à la reconnaissance de la Constitution comme norme suprême dans l'ordre interne.

La loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 a révisé la Constitution en vue d’une ratification.

ARTICLE 88-1 de la Constitution

La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.

Le Parlement a ensuite  autorisé par la loi le président de la République à ratifier le Traité de Lisbonne, en février 2008. Par la suite, toujours au regard du Traité de Lisbonne, la Constitution fut révisée afin de renforcer l'information du Parlement s'agissant de l'action de l'UE et de rendre facultatif le référendum en vue d'approuver l'adhésion d'un nouvel Etat membre (Loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008)

 ARTICLE 88-4 de la Constitution

Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne.

Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés au premier alinéa, ainsi que sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

Au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes.

ARTICLE 88-5 de la Constitution

Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République.

Toutefois, par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l'adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89. Voir Démocratie directe

[cet article n'est pas applicable aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004]

 

Le Titre XV de la Constitution actuellement en vigueur

  • Titre XV : De l'Union européenne
    Article 88-1

    La République participe à l'Union européenne constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.

    Article 88-2

    La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne.

    Article 88-3

    Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article.

    Article 88-4

    Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne.

    Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés au premier alinéa, ainsi que sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

    Au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes.

    Article 88-5

    Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République.

    Toutefois, par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l'adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89.

    Article 88-6

    L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité.L'avis est adressé par le président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé.

    Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l'Union européenne par le Gouvernement.

    À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d'initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. À la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit.

    Article 88-7

    Par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, le Parlement peut s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne dans les cas prévus, au titre de la révision simplifiée des traités ou de la coopération judiciaire civile, par le traité sur l'Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.

     

Une plus forte implication du Parlement dans la construction européenne...

Depuis plusieurs années, les drapeaux français et européen sont présents au perchoir, signe de l'imbrication de nos institutions

Les parlements nationaux sont davantage associés aux politiques de l'UE, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009,.

Le rôle des parlements est divers. Les parlements sont ainsi amenés à ratifier (souverainement) les traités européens (traité d’adhésion, traité de révision). Ils peuvent contrôler également l’action de leur gouvernement en matière européenne (en France, il existe une commission en charge des affaires européennes dans chacune des chambres/art. 88-4 mais ce ne sont pas des commissions législatives, voir infra) et bien évidemment à travers les lois qu’ils débattent et adoptent, ils sont amenés à transposer les directives européennes dans l’ordre juridique national (voir infra). Cette compétence revient au législateur selon le domaine de ladite directive, ce qui nécessite de se reporter aux articles 34 et 37 de la Constitution. En d’autres termes, la transposition peut échapper au parlement au profit du gouvernement. Dans les faits, même s’il s’agit, selon les cas, d’une compétence effectivement législative, il n’est pas rare que, pour accélérer le mouvement et échapper ainsi à une sanction de l’Union pour manquement aux obligations de l’Etat, le gouvernement sollicite auprès du parlement une loi d’habilitation en vue de transposer la directive par voie d’ordonnance. Il est vrai également que les dispositions des directives sont souvent d’ordre technique et que la nature hybride des ordonnances, mêlant des dispositions de nature législative et de nature réglementaire, est de ce point de vue pratique.

Force cependant est de constater que les Etats, lorsqu’il s’agit de transposer une directive, ne sont pas totalement souverains dans la mesure où il existe une compétence liée. Ils doivent transposer (exigence constitutionnelle, voir infra). En d’autres termes, en transposant, le parlement (comme le gouvernement) ne peut exercer de manière discrétionnaire ses prérogatives. Il doit respecter le dispositif de la directive et faire en sorte que la loi (ou ordonnance) lui soit conforme.

Néanmoins le Traité de Lisbonne fait des parlements les gardiens du principe de subsidiarité (voir infra) (via la procédure d’alerte), leur offrant ainsi l’occasion de freiner une ingérence européenne qui leur paraîtrait excessive.

Soulignons par ailleurs que jusqu’à l’instauration d’un PE élu au SUD (effective depuis 1979), les parlements nationaux étaient représentés au sein de l’assemblée parlementaire européenne. La question alors de leur place ne se posait pas avec autant d’acuité qu’aujourd’hui. Il est convenu désormais que la Commission les informe directement des projets de nature législative (protocole additionnel n° 2) ainsi que les documents informels tels que les livres blancs ou verts…  La coopération interparlementaire s’opère notamment à travers la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires) qui se réunit deux fois par an avec en son sein des représentants de parlements nationaux membres de commissions parlementaires en charge des questions européennes (6 par pays) que d’Eurodéputés. La COSAC « peut soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée à l’attention du PE, du conseil ou de la Commission » (article 10 du protocole).

Enfin l’article 12 TUE recense les compétences des parlements nationaux dans le cadre de l’Union.

Article 12 TUE

Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union :

a) en étant informés par les institutions de l'Union et en recevant notification des projets d'actes législatifs de l'Union conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne ;

b) en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

c) en participant, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d'évaluation de la mise en œuvre des politiques de l'Union dans cet espace, conformément à l'article 70 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et en étant associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ;

d) en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l'article 48 du présent traité ;

e) en étant informés des demandes d'adhésion à l'Union, conformément à l'article 49 du présent traité ;

f) en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le PE , conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'UE.

Néanmoins le poids des parlements nationaux auprès de leur gouvernement respectif diffère selon les pays. En France, nous avons une vision minimaliste à la différence de la GB et du Danemark, pays nordique dans lequel le Parlement peut assigner un mandat impératif à son gouvernement.

Le principe de subsidiarité et de proportionnalité et le rôle du parlement

La répartition des compétences entre l'UE et ses Etats membres est assez complexe. Certaines compétences exclusives sont attribuées à l'UE, bien d'autres sont partagées entre l'Union et les Etats et reposent sur les fameux principes dit de subsidiarité et de proportionnalité tels que décrits par Vie publique. En l'occurrence, les parlements nationaux ont désormais la faculté de veiller au respect de ces principes afin que l'UE ne s'immisce par trop dans les compétences réservées (dites retenues) des Etats. En outre, dans la mesure où la procédure de révision des traités de l'UE est particulièrement lourde et longue, il est possible de réviser néanmoins les textes sous une forme dite simplifiée. A ce titre, les parlements nationaux peuvent s'opposer à ces modifications conventionnelles suite à une information du Conseil européen (réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement des 28 Etats membres).

Crédits : vie-publique.fr

Le principe de subsidiarité est consacré par le traité de Lisbonne comme principe fondamental de l’Union, aux côtés des principes d’attribution et de proportionnalité (art. 5 TUE).

Il consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur – ici l’Union européenne (UE) – uniquement ce que l’échelon inférieur – les États membres de l’UE – ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.

Ce principe a été introduit dans le droit européen par le traité de Maastricht (1992). Cependant, son existence est beaucoup plus ancienne : on en retrouve déjà l’esprit chez Aristote ou Saint Thomas d’Aquin. Il régit également les rapports entre l’État et les Länder en Allemagne.

Une obligation de proportionnalité commande de ne pas excéder ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs (ex : éviter des législations trop détaillées).

Le principe de subsidiarité ne s’applique qu’aux questions relevant d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres, qui posent fréquemment des problèmes d’attribution. Il ne concerne pas les domaines relevant de la compétence exclusive de la l’Union (ex : politique de la concurrence), ni ceux qui demeurent de la seule compétence des États (ex : droit de la nationalité).

Ce principe, d’un côté, protège les compétences des États, mais de l’autre, permet l’intervention de l’Union si "les objectifs [d’une] action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante" par les États mais peuvent davantage l’être à son niveau (art. 5 TUE). Enfin, il répond à un souci de démocratie, les décisions devant "être prises [...] le plus près possible des citoyens" (art. 1 du TUE).

En cas de contestation sur la bonne application du principe de proportionnalité, la Cour de justice de l’Union européenne peut être saisie, mais seulement a posteriori, par les voies de recours ordinaires (recours en annulation).

Dans le traité de Lisbonne, un Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité récapitule les modalités d’application de ces principes. Il prévoit que, si les avis motivés sur le non-respect du principe de subsidiarité par une proposition de la Commission représentent au moins un tiers des parlements nationaux (un quart s’il s’agit de propositions relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice), la Commission doit réexaminer sa proposition.

En vertu de ce principe, la liste des compétences de l’Union européenne se décline selon trois catégories : les compétences exclusives à l’Union, celles partagées entre l’Union et les États membres, celles pour lesquelles l’Union peut mener des actions d’appui, de coordination ou de complément (art. 2 TFUE).

Protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux 

Protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité 

Article 88-6 de la Constitution

L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité. L'avis est adressé par le président de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé.

Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l'Union européenne par le Gouvernement.

À cette fin, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d'initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. À la demande de 60 députés ou de 60 sénateurs, le recours est de droit.

 

Article 88-7 de la Constitution [clauses passerelles]

Par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, le Parlement peut s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne dans les cas prévus , au titre de la révision simplifiée des traités ou de la coopération judiciaire civile, par le TUE et le TFUE, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.

 

Crédits : vie-publique.fr

 

Les clauses passerelles représentent une seconde procédure de révision simplifiée. Cette procédure permet au Conseil européen, pour l’ensemble du TFUE et pour le titre V du TUE relatif à l’action extérieure de l’Union et à la PESC, d’adopter à l’unanimité « une décision autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée » dans un domaine où, jusqu’alors, il statuait à l’unanimité ; et aussi d’autoriser le Conseil à adopter une décision conformément à la procédure législative ordinaire dans un domaine où le TFUE prévoyait jusqu’alors une procédure législative spéciale.

 

Le Conseil européen doit toutefois avertir de sa décision les parlements nationaux. Si un parlement national notifie son opposition dans un délai de six mois, la décision européenne n’est pas adoptée. En l’absence d’une telle opposition, la décision peut entrer en vigueur après son adoption par le Conseil européen. Le changement opéré est définitif.

 

Elle ne peut pas être appliquée pour « des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ».

 

Les procédures législatives européennes et les clauses passerelles

L'article 88-4 de la Constitution et l'information du Parlement

Pour que le Parlement puisse effectivement veiller au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, encore faut-il qu'il soit officiellement informé des actes et projets des instances européennes, désormais la Constitution française prend acte de cette plus forte implication du législateur dans la construction européenne. De surcroît, au sein de chaque assemblée, il existe une commission spécialement dédiée aux affaires européennes qui ne saurait cependant être confondue avec une quelconque commission permanente. Notons qu'il appartient également à la Commission européenne (dite de Bruxelles) d'informer directement les parlements nationaux.

ART-88-4 de la Constitution (2008)

Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne.

Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés au premier alinéa, ainsi que sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

Au sein de chaque assemblée parlementaire est instituée une commission chargée des affaires européennes.

Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires

Art.  6 bis (Cet article résulte de l’article 2 de la loi n°2009-689 du 15 juin 2009)

I.  –  Le règlement de chaque assemblée parlementaire fixe la composition et le mode de désignation des membres des commissions chargées des affaires européennes mentionnées à l’article 88-4 de la Constitution ainsi que les règles de leur fonctionnement.

    II.  –  Les commissions chargées des affaires européennes suivent les travaux conduits par les institutions de l’Union européenne. A cet effet, le Gouvernement leur communique les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne. Le Gouvernement peut également leur communiquer, de sa propre initiative ou à la demande de leur président, tout document nécessaire. Il les tient en outre informées des négociations en cours.

Crédits : vie-publique.fr

L’article 88-4 de la Constitution établit que le gouvernement doit obligatoirement soumettre au Parlement (Assemblée nationale et Sénat) les projets et propositions d’actes de l’Union européenne. Il s’agit de l’aboutissement d’un processus commencé avec la création des délégations parlementaires pour l’UE dans chaque assemblée par la loi du 6 juillet 1979 et dont la loi du 10 mai 1990 élargissait les compétences. En vertu de la loi constitutionnelle de 2008, des commissions aux affaires européennes ont succédé aux délégations parlementaires.

Ces commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat jouent un rôle essentiel en matière d’information et de contrôle de l’activité européenne :

  • elles instruisent les textes qui leur sont transmis et adoptent le cas échéant des propositions de résolution qui peuvent faire l’objet d’un vote en séance publique des assemblées. Le gouvernement français n’est pas lié par les résolutions votées qui n’en ont pas moins une portée politique ;
  • elles exercent une mission d’information, publiant chaque mois une sélection des derniers documents européens transmis, assortie de leur analyse ;
  • elles peuvent auditionner des ministres ainsi que des représentants des instances européennes.

Des membres du Parlement participent aussi à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC).

Crédits : Assemblée nationale

Données enregistrées au 9 mars 2017.

  Session
2015-2016
XIVe
législature
Résolutions européennes
Déposées 14 97
Définitivement adoptées 9 76
Dont examinées en séance publique 2 11

Une loi de finances sous contrôle européen

Les lois de finances et plus généralement toutes les lois financières ne sont plus adoptées de manière discrétionnaire par les pouvoirs publics dans la mesure où la France s'est engagée formellement à respecter des contraintes budgétaires de concert avec ses partenaires européens. La France a ainsi acté le Pacte de stabilité et de croisance (PSC) dont l'objet est de limiter les déficits excessifs (le déficit public ne doit pas être supérieur à 3 points du PIB ou bien si l'on se fonde sur la dette publique celle-ci ne doit pas être supérieure à 60 points du PIB). Ce PSC, consacré au protocole n° 12 du TUE ressort bien du droit de l'Union et a une valeur conventionnelle (la valeur d'un traité).

PROTOCOLE N°12 DU TRAITE SUR L'UNION EUROPEENNE

SUR LA PROCÉDURE CONCERNANT LES DÉFICITS EXCESSIFS

LES HAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

DÉSIREUSES de fixer les modalités de la procédure concernant les déficits excessifs visés à l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

SONT CONVENUES des dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne:

Article premier

Les valeurs de référence visées à l'article 126, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne sont les suivantes:

- 3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché;

- 60 % pour le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du marché.

Article 2

À l'article 126 dudit traité et dans le présent protocole, on entend par:

— public : ce qui est relatif au gouvernement général, c'est-à-dire les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés;

— déficit : le besoin net de financement, tel que défini dans le système européen de comptes économiques intégrés;

— investissement : la formation brute de capital fixe, telle que définie dans le système européen de comptes économiques intégrés;

— dette : le total des dettes brutes, à leur valeur nominale, en cours à la fin de l'année et consolidées à l'intérieur des secteurs du gouvernement général tel qu'il est défini au premier tiret.

Article 3

En vue d'assurer l'efficacité de la procédure concernant les déficits excessifs, les gouvernements des États membres sont responsables, aux termes de la présente procédure, des déficits du gouvernement général tel qu'il est défini à l'article 2, premier tiret. Les États membres veillent à ce que les procédures nationales en matière budgétaire leur permettent de remplir les obligations qui leur incombent dans ce domaine en vertu des traités. Les États membres notifient rapidement et régulièrement à la Commission leurs déficits prévus et effectifs ainsi que le niveau de leur dette.

Article 4

Les données statistiques utilisées pour l'application du présent protocole sont fournies par la Commission.

 

Ce PSC ne doit pas être confondu avec le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance signé par 25 Etats membres (il ne participe pas du droit de l'Union au sens strict du terme). Néanmoins il oblige la France à respecter la règle d'or budgétaire. Ce TSCG a fait l'objet d'un contrôle de contrariété du CC qui a révélé une absence de contrariété, de sorte qu'il a pu aisément être ratifié par une loi d'octobre 2012. Il est entré en vigueur en 2013. A noter que ce TSCG est très controversé en raison de son orthodoxie budgétaire d'inspiration néo-libérale.

 Voir Décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012  Loi n° 2012- 1171 du 22 octobre 2012 autorisant la ratification du TSCG

Sources : touteleurope.eu

Qu'est-ce que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012 ?

Son nom de code est "TSCG". Plus communément appelé "Pacte budgétaire européen", le traité sur la stabilité, la coordination et gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire vise à contraindre les Etats de la zone euro à financer leurs dépenses par leurs recettes et donc à limiter le recours à l'emprunt. Signé le 2 mars 2012 par 25 Etats membres de l'UE (tous sauf le Royaume-Uni, la République tchèque et la Croatie qui ne fait alors pas encore partie de l'UE), ce nouveau traité est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Pourquoi un traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ?

Face à la crise, les Etats n'ont pas réussi à respecter les règles strictes fixées par le pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 en vue de la création de l'euro, le 1er janvier 1999. Les pays se sont ainsi livrés à des excès d'endettement et de déficit préjudiciables à l'ensemble de la zone euro et ont dépassé la limite des 3% de déficit autorisé, pendant plusieurs années. En 2011, le pacte de stabilité et de croissance a été renforcé par le "six-pack", mais cet arsenal législatif s'est avéré insuffisant.

Pour contraindre les pays à respecter une discipline budgétaire indispensable au fonctionnement de l'Union, le nouveau traité prévoit des règles communes de gouvernance économique et budgétaire. L'article 1er du traité pose ainsi le décor du pacte budgétaire européen. "Son objectif [est] de renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire […], la coordination de leurs politiques économiques et la gouvernance de la zone euro".

Exigé par l'Allemagne en échange de sa solidarité financière avec ses partenaires de la zone euro, le pacte budgétaire européen introduit une règle d'or qui engage les Etats signataires à avoir des comptes publics "en équilibre ou en excédent" sur l'ensemble d'un cycle économique.

Le TSCG prévoit également une coordination et une convergence des politiques économiques : les Etats concernés sont tenus de communiquer leurs plans nationaux d'émissions de dette publique et de s'assurer que les grandes réformes économiques qu'ils envisagent d'entreprendre soient débattues au préalable et, au besoin, coordonnées.

Qu'est-ce que la règle d'or ?

Par le biais de la règle d'or budgétaire, les pays s'engagent plus précisément à avoir des budgets en équilibre ou en excédent. Elle prévoit ainsi que le déficit structurel ne devra pas dépasser 0,5% du PIB. Déficit structurel qui, à la différence du déficit public – notion plus couramment utilisée – ne comprend pas les dépenses inhabituelles : ce que Pierre Moscovici, alors ministre français de l'Economie et des Finances, a pu qualifier d'"effets momentanément déformants des aléas de la conjoncture", soit des "trous d'air" dans la croissance.

De cette manière, si le déficit de la France fut de 4% du PIB en 2014, son déficit structurel n'a été que de 2,1%. Contrairement au traité de Maastricht, le TSCG prévoit donc que les Etats doivent s'engager à financer sainement leurs dépenses courantes, mais qu'ils gardent la possibilité de soutenir leurs économies par un déficit exceptionnel. Pour les pays ayant une dette inférieure à 60% du PIB, un déficit structurel atteignant 1% du PIB pourra cependant être accordé.

Quelle est la différence entre le six-pack et le TSCG ?

La principale nouveauté du traité par rapport au "six-pack" est qu'il introduit une règle d'or qui prévoit d'obliger les Etats à se doter de dispositions contraignantes destinées à respecter leurs obligations résultant du pacte de stabilité en ce qui concerne la convergence vers leur objectif de solde structurel à moyen terme.

Le texte du traité va-t-il être intégré dans chaque constitution nationale ?

La règle d'or doit être inscrite "de préférence" dans la constitution de chaque pays signataire, sans caractère obligatoire. Elle doit prendre effet dans le droit national au plus tard un an après l'entrée en vigueur du traité. A défaut, un texte de loi peut suffire si sa valeur juridique garantit qu'il ne sera pas remis perpétuellement en cause. L'Allemagne a dû accepter cette concession, car de nombreux pays refusaient de modifier leur constitution.

Le 11 octobre 2012, la France a adopté, à une large majorité, le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

Quel est le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne ?

La transposition de la règle d'équilibre budgétaire peut être vérifiée par la Cour de justice de l'Union européenne. L'arrêt de la Cour sera contraignant et pourra être suivi de sanctions financières si l'Etat membre concerné ne s'y conforme pas. Les Etats parties dont la monnaie est l'euro s'engagent à adopter les décisions du Conseil dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs à moins qu'une majorité qualifiée ne s'y oppose.

Quelles sont les sanctions en cas de non-respect du traité ?

Des sanctions quasi-automatiques s'appliquent envers les pays qui ne respecteront pas le traité. La Cour de justice européenne peut infliger une amende allant jusqu'à 0,1% du PIB en cas de non-transposition du texte dans le droit national.

En cas de déficit budgétaire trop important, le Conseil européen peut infliger une sanction financière allant de 0,2 à 0,5% du PIB. Mais avant cette étape, la Commission européenne doit adresser des avertissements aux pays en question.

Les règles européennes en matière budgétaire (Sénat)

 

La transposition des directives est une exigence constitutionnelle

Les institutions européennes peuvent adopter des règlements dont l'effet juridique et immédiat dans l'ensemble des pays de l'Union ; contrairement aux directives qui fixent un cadre et une date-butoir de transposition dans les ordres juridiques nationaux.

Crédits : EUR-Lex

La directive de l’Union européenne

La directive est l’un des instruments juridiques dont disposent les institutions européennes pour mettre en œuvre les politiques de l’Union européenne (UE). Il s’agit d’un instrument flexible essentiellement utilisé pour harmoniser les législations nationales. Elle instaure une obligation de résultat mais laisse les pays de l’UE libres quant aux moyens à prendre pour y parvenir.

La directive fait partie du droit dérivé de l’UE. Elle est donc adoptée par les institutions européennes sur la base des traités fondateurs. Une fois adoptée au niveau européen, la directive doit ensuite être transposée par les pays de l’UE dans leur droit national en vue d’être appliquée.

En guise d’exemple, la directive sur l’aménagement du temps de travail définit des périodes de repos obligatoires et fixe une limite du temps de travail hebdomadaire autorisé dans l’UE. Cependant, il appartient à chaque pays de mettre au point sa propre législation pour déterminer la façon dont ces règles sont appliquées.

Un acte contraignant de portée générale

L’article 288 du TFUE énonce que la directive est contraignante pour les pays qui sont ses destinataires (un, plusieurs ou tous les pays) quant au résultat à atteindre, tout en leur laissant la compétence quant à la forme et aux moyens pour y parvenir.

La directive se distingue cependant du règlement et de la décision.

À la différence du règlement, qui est applicable dans le droit national des pays de l’UE directement après son entrée en vigueur, la directive n’est pas directement applicable dans les pays de l’UE. Elle doit d’abord être transposée dans le droit national avant que les gouvernements, entreprises et particuliers puissent y avoir recours.

 

À la différence de la décision, la directive est un acte de portée générale pour l’ensemble des pays de l’UE.

 

La directive est adoptée selon une procédure législative. Il s’agit d’un acte législatif adopté par le Conseil et le Parlement au titre des procédures législatives ordinaires ou spéciales.

Transposition obligatoire

Pour qu’une directive prenne effet au niveau national, les pays de l’UE doivent adopter un acte législatif visant à la transposer. Cette mesure nationale doit atteindre les objectifs définis par la directive. Les autorités nationales doivent communiquer ces mesures à la Commission européenne.

Les pays de l’UE jouissent d’une certaine latitude dans ce processus de transposition. Ils peuvent ainsi tenir compte de leurs caractéristiques spécifiques nationales. La directive doit être transposée dans un délai fixé lors de son adoption (en général dans les deux ans).

Si un pays ne transpose pas une directive, la Commission peut engager une procédure d’infraction et saisir la Cour de justice de l’UE (la non-exécution du jugement rendu à cette occasion peut entraîner une nouvelle condamnation pouvant se solder par une amende).

Protection des particuliers en cas de transposition incorrecte d’une directive

En principe, la directive ne prend effet qu’une fois transposée. Cependant, la Cour de justice de l’UE considère qu’une directive qui n’est pas transposée peut produire certains effets directs lorsque:

la transposition dans le droit national n’a pas eu lieu ou a été effectuée de manière incorrecte;

 

les dispositions de la directive sont inconditionnelles et suffisamment claires et précises; et

 

les dispositions de la directive confèrent des droits aux particuliers.

 

Lorsque ces conditions sont remplies, un particulier peut invoquer la directive à l’encontre d’un pays de l’UE devant les tribunaux. Cependant, un particulier ne peut invoquer le texte à l’encontre d’un autre particulier en ce qui concerne les effets directs d’une directive si cette dernière n’a pas été transposée (voir l’arrêt rendu dans l’affaire C-91/92 Paola Faccini Dori contre Recreb Srl du 14 juillet 1994).

La Cour de justice permet également d’accorder aux particuliers, sous certaines conditions, la possibilité d’obtenir réparation concernant les directives mal transposées ou transposées avec retard (arrêt rendu dans les affaires C-6/90 et C-9/90 Francovich et Bonifaci du 19 novembre 1991).

Lutter contre les retards dans la transposition

Les retards dans la transposition de directives par les pays de l’UE demeurent un problème récurrent qui empêche les citoyens et les entreprises de profiter des avantages concrets de la législation de l’UE.

L’UE s’est fixé l’objectif de réduire à 1 % le déficit de transposition. Le tableau de la transposition des directives européennes sur le marché unique, publié par la Commission européenne en juillet 2014, montre que seuls cinq pays n’ont pas été en mesure de remplir cet objectif. À l’inverse, douze pays ont réussi à conformer leur législation nationale au déficit de conformité exigé, soir en-deçà des 0,5 % proposés dans l’acte pour le marché unique d’avril 2011.

Pour plus d'informations, veuillez consulter le site Internet de l’Union européenne consacré à la législation de l’UE.

L'obligation de transposer une directive fait l'objet d'une jurisprudence du Conseil constitutionnel. C'est ainsi que le CC considère que :

La transposition des directives et le contrôle de constitutionnalité (doc. CC)

Le CC et l'Europe

Le renvoi préjudiciel

La Cour de Justice de l'Union Européenne est une institution de l'UE dont le siège est à Luxembourg. A ne pas confondre avec la Cour européenne des droits de l'Homme, basée à Strasbourg !

Le renvoi préjudiciel offre le moyen de garantir la sécurité juridique par une application uniforme du droit de l’Union dans les EM.

 

Cette procédure est ouverte aux juges nationaux des EM y compris les juges constitutionnels (1e QPC en ce sens en 2013). Les juges nationaux (de l'ordre administratif ou judiciaire) peuvent ainsi saisir la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) afin de l’interroger sur l’interprétation ou la validité du droit européen dans une affaire en cours.

 

A la différence des autres procédures juridictionnelles devant la CJUE, le renvoi préjudiciel n’est pas un recours formé contre un acte européen ou national mais une question posée sur l’application du droit européen.

 

Le renvoi préjudiciel implique par conséquent la coopération active entre les juridictions nationales et la CJUE (dialogue des juges). En d'autres termes, celle-ci travaille en collaboration avec l'ensemble des juridictions des Etats membres, lesquelles sont les juridictions de droit commun du droit de l'Union.

Pour assurer une application effective et homogène de la législation de l'Union et éviter toute interprétation divergente, les juges nationaux peuvent, et parfois dans certains cas, doivent, se tourner vers la CJUE.

ART-19 § 3 b) TUE

La CJUE statue conformément aux traités à titre préjudiciel, à la demande des juridictions nationales, sur l'interprétation du droit de l'Union ou sur la validité d'actes adoptés par les institutions.

ART-267 TFUE

La CJUE est compétente pour statuer, à titre préjudiciel :

a) sur l'interprétation des traités,

b) sur la validité et l'interprétation des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l'Union.

[faculté] Lorsqu'une telle question est soulevée devant une juridiction d'un des EM, cette juridiction peut, si elle estime qu'une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la Cour de statuer sur cette question.

[obligation] Lorsqu'une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la Cour.

[urgence] Si une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale concernant une personne détenue, la Cour statue dans les plus brefs délais.

 1e question préjudicielle du CC (2013)

Si pour le juge administratif ou judiciaire, il est relativement commun d'exercer un renvoi préjudiciel, il n'en va pas de même s'agissant du Conseil constitutionnel. Ce n'est qu'en 2013, que le CC a, pour la première fois, posé une question préjudicielle à la CJUE. Il s'agissait en l'occurrence de solliciter l'interprétation de la CJ d'une décision-cadre européenne relative au mandat d'arrêt européen, et ce afin de pouvoir répondre à une QPC qui venait de lui être adressée.

  1. Décision n°2013-314 P QPC du 4 avril 2013 (Jérémy F.) (décision de renvoi préjudiciel)
  2. Arrêt CJUE du 30 mai 2013 (réponse de la CJUE)
  3. Décision n° 2013-314 QPC du 14 juin 2013 (Jérémy F.)

La primauté du droit de l'Union vue du CE et des Européanistes

Crédits : CE

1. Le droit de l’Union a une valeur supérieure à celle des actes administratifs.

On peut ainsi contester devant les juridictions françaises un acte juridique français qui serait contraire aux traités internationaux et par là-même européens (CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood). De même un décret censé transposer une directive européenne peut être contesté s’il ne répond pas aux objectifs de celle-ci (CE, 28 septembre 1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France et des pays d’expression française). Le juge administratif français peut donc annuler les dispositions de tout acte réglementaire contraire à une directive (CE, 7 décembre 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature). Il a aussi précisé que l’administration ne peut, de façon générale, laisser subsister dans l’ordre juridique interne des actes réglementaires illégaux, c’est-à-dire, notamment, contraires au droit international ou au droit européen (CE, Ass., 3 février 1989, Cie Alitalia). Enfin, la responsabilité de l’administration peut être engagée en cas de méconnaissance du droit de l’Union, en raison de la faute qu’elle commet de ce fait (CE, Ass., 28 février 1992, Sté Arizona Tobacco Products et SA Philip Morris France, n° 87753). Cela signifie qu’une personne ayant subi un dommage en raison de cette méconnaissance peut en principe en obtenir la réparation auprès de l’administration.

Il arrive toutefois que la France tarde à transposer une directive européenne. Un justiciable peut-il alors contester cette carence ? sachant qu’il n’est pas le destinataire direct de cette directive mais bel et bien l’Etat français. Pendant de nombreuses années, le CE ne voulait rien entendre. Or le Conseil constitutionnel a estimé que la transposition d’une directive était une exigence constitutionnelle découlant de l’article 88-1 de la Constitution de sorte que le CE a infléchi sa position remettant en cause la jurisprudence Cohn-Bendit de 1978. (Cf. CE, Ass, 30 octobre 2009, Mme Perreux…, n°298348). Désormais, tout justiciable peut se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive lorsque l’Etat n’a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaire.

2.     Le droit de l’Union a une valeur supérieure à celle des lois

Le traité européen prime sur la loi française même si cette loi est postérieure aux dispositions du traité (CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo, n° 108243).

Mais qu’en est-il du droit de l’Union dérivé (décisions, règlements, directives) ? La loi française ne s’applique pas si elle est contraire à un règlement de l’Union  (CE, 24 septembre 1990, M. X…, n° 58657) ou aux objectifs d’une directive restés non transposés, une fois expiré son délai de transposition (CE, Ass., 28 février 1992, SA Rothmans International France et SA Philip Morris France, n°s 56776 et 56777). Il juge également que le gouvernement est tenu de laisser inappliquée une loi incompatible avec le droit de l’Union, c’est-à-dire qu’il ne peut légalement prendre les décrets d’application d’une telle loi (CE, 24 février 1999, Association de patients de la médecine d’orientation anthroposophique, n° 195354).

Si la loi est incompatible avec la norme européenne, le juge français n’applique pas, au cas d’espèce, la loi. Il n’en certes pas la compétence de l’annuler purement et simplement mais peut engager la responsabilité de l’Etat. (CE, Ass., 8 février 2007, M. X…, n° 279522). Il appartient alors au Parlement d’intervenir dans un tel cas pour modifier la loi en question, afin de la rendre compatible avec la norme supérieure.

Si par hasard, une loi est contraire non seulement à un DLCG mais aussi à une directive européenne, le justiciable pourrait alors saisir l’occasion de demander par le biais d’une QPC de purger cette loi contraire au droit de l’Union de l’ordre juridique interne et à ses droits.

 3. Le droit de l’Union a une valeur inférieure à celle de la Constitution

Cette affirmation est cependant loin d’être évidente  puisque nous avons toujours préférer amender la Constitution en vue de ratifier les traités internationaux donc européens.

Pourtant c’est la ligne officielle que suivent les autorités françaises et notamment le Conseil d’Etat y compris sur le droit de l’Union (CE, 3 décembre 2001, Syndicat national des industries pharmaceutiques, n° 226514 ; Cour de Cassation, 2 juin 2000, Pauline).

De son côté, le Conseil constitutionnel dans sa décision sur l’IVG de 1975 (74-54, cons. 2 à 7) estime que le droit de l’Union n’est pas inclus dans le bloc de constitutionnalité et qui ne lui appartient donc pas de dire si une loi est contraire ou non au droit de l’Union (refuse donc de procéder à un contrôle de conventionnalité).

Néanmoins le Conseil constitutionnel a estimé que la transposition d’une directive européenne est une exigence constitutionnelle découlant de l’article 88-1 de la Constitution consacrant la participation de la France au sein de l’Union européenne. (Conseil constitutionnel, 10 juin 2004, n° 2004-496 DC, Loi pour la confiance dans l’économie numérique, cons. 7). Mais le Conseil considère qu’une disposition d’une directive qui serait contraire à une disposition expresse de la Constitution n’a pas à s’appliquer dans l’ordre juridique national (Décision de 2004) de même si elle remet en cause l’identité constitutionnelle de la France (2006-540 DC, cons.19 confirmée par 2006-543, loi relative à l’énergie).

Les autorités françaises sont placées face à une grave difficulté et optent, en définitive, pour une solution médiane tendant à concilier la suprématie de la Constitution dans l’ordre juridique interne et les exigences liées à la participation de la France à l’Union européenne. Le Conseil constitutionnel, le CE et la Cour de cassation considèrent que la Constitution prime mais que les directives doivent être transposées. C’est la question de la conciliation de ces deux exigences que posait la requête de la société Arcelor Atlantique et Lorraine  (CE, Ass., 8 février 2007, Sté Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, n° 287110).

Cette vision française ne correspond cependant pas exactement à celle des tenants d'une primauté du droit de l'Union y compris sur le droit constitutionnel

Crédits : touteleurope.eu

Les caractéristiques du droit de l'Union européenne

Supérieur au droit national (même constitutionnel), le droit de l'Union a des effets contraignants à l'égard des Etats membres et de leurs ressortissants, et apporte une protection juridique unifiée à tous les citoyens européens. L'autre originalité du droit de l'Union européenne, par rapport au droit international notamment, réside en ceci qu'il peut s'imposer directement aux citoyens européens, sans qu'il soit nécessaire que les Etats membres les reprennent dans leurs propres règles nationales : on parle d'"effet direct" du droit européen.

La primauté du droit de l'Union européenne sur les droits nationaux

Le droit de l'Union européenne est composé des traités (droit primaire) et des actes législatifs (droit dérivé) pris par les institutions européennes (directives, règlements...)
Plus largement, le "droit de l'Union européenne" englobe les droits fondamentaux, les principes généraux du droit, la jurisprudence de la Cour...

La primauté du droit de l'Union européenne implique que les règles et les actes de droit national ne peuvent contredire les règles de droit européen. En cas de conflit, ce sont ces dernières qui s'appliquent et doivent être respectées. L'application de ce principe peut ainsi conduire à écarter une norme nationale au profit d'une norme européenne.

Ce principe a été consacré par l'arrêt Costa c/ Enel du 15 juillet 1964, et réaffirmé depuis. Mais il ne figure pas dans les traités.

Il était prévu qu'il le soit dans le projet de Constitution européenne. Cette disposition n'a pas été reprise dans le traité de Lisbonne qui se contente de réaffirmer le principe de la primauté du droit de l'Union dans une Déclaration 17 : "La Conférence rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, les traités et le droit adopté par l'Union sur la base des traités priment le droit des Etats membres (...)".

Le juge national se voit soumis à l'obligation de faire prévaloir cette primauté, quels que soient les obstacles de son propre droit interne. Cette obligation, qui s'étend à la totalité des normes européennes, primaires ou dérivées, à l'encontre de toutes les normes nationales, même constitutionnelles, a été clairement affirmée par l'arrêt Simmenthal du 9 mars 1978. Elle s'impose à l'ensemble des autorités nationales, y compris les autorités décentralisées telles que les collectivités territoriales.

L'effet direct du droit de l'Union européenne

C'est l’arrêt van Gend en Loos (du 5 février 1963) qui fait de l'effet direct du droit de l'Union européenne un principe fondamental de l'ordre juridique communautaire. La Cour de justice s'est ainsi écartée de la solution traditionnelle du droit international (normalement, les particuliers ne peuvent pas se prévaloir directement des avantages qui leur sont conférés par certains traités).

Ce principe repose sur l'idée que le droit communautaire engendre non seulement des obligations pour les Etats membres, mais aussi des droits pour les particuliers. Plus précisément, ce sont certaines de ces règles qui, en raison de leur nature même et de leurs caractéristiques (critères de clarté, de précision, de plénitude et d'inconditionnalité), ont un effet direct dans les relations juridiques entre les Etats membres et leurs justiciables et, parfois même, dans les relations entre particuliers.

Par ailleurs, l'effet direct est plus ou moins étendu selon les actes considérés. Ainsi, les règlements et les décisions adressées aux particuliers ont toujours un effet direct. En revanche, les directives et décisions adressées aux Etats ne l'ont que de manière exceptionnelle et limitée, à défaut de mesures d’applications nationales prises dans les délais et si leurs dispositions sont inconditionnelles et suffisamment claires et précises (arrêt van Duyn du 4 décembre 1974).

 

15 ans de questions préjudicielles posées par la Cour de Cassation

Dossier de la Cour de Cassation (2015)

Le juge administratif et le droit de l'Union (sept. 2015)

Dossier présenté par le Conseil d'Etat

clauses passerelles, clauses de frein, clauses d'accérélateur

Sources : Europa-lex